政策形成文化需求 ——關於文化部補助機制的思考

政策形成文化需求 ——關於文化部補助機制的思考
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我們想讓你知道的是

近年來,文化部提出許多文化政策,但計畫編列往往過於短暫與零碎,造成結果效益不高。社區營造應當長期經營,把一切都綁在一起的淺碟化政策,很可能讓事情來得快也消失得快。

文:吳介祥

三年多前,拜訪淡江大學建築系系主任黃瑞茂和畢光建老師及學生在雲林莿桐的工作坊,帶出了值得實踐的想法。當時的「農村策略場」是和在地的建築師廖志桓的「農村生活實驗場」搭配的腦力激盪工作坊,構想雲林做為農業大縣,到了2042應該如何發展,來因應各種變化及需求。在雲林縣政府辦的農博會上,也有以大學生為基礎團隊的「鄉村住宅工作營」出場。這個工作坊提出對於人口遷移、鄉村人力結構變化,以及產業轉型的思考,並做出建議。

除了公益性的組織和活動外,商業朝著永續、農村轉型和農產開發的小企業也非常多。在台中東勢,有一個「紅屋農場」公司,推動將農地租給非農民,休閒和民生合一的可移動住宅的概念。該公司正在東勢做規劃,試驗資源可循環的小農生態,建構「合作共老」的社區。開發在地食材消費的商業非常多,以開發精選食材供應鏈的「採踏」公司為例,便是結合農業、電商、包裝設計、運送、旅遊,是連構「有智慧的生產、有意識的消費」的模式。這兩個公司的業務串起來,大概就是「農村策略場」三年前在莿桐的提議。

民間有創造力和構思動能,政府在做什麼呢?政府當然也有政策,例如行政院便有從2005至2007年的「台灣健康社區六星計畫」。在六星計畫之前,因應人口結構的政策。而關於以社區為單位的政策方面,過去有內政部營建署為主導的「社區風貌營造」系列政策。

台南後壁土溝社區
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台南後壁土溝社區,位在縣道南九十線和南九十一線交叉處的一個小鄰里。一批建藝所的學生投入當地社區成為社造的新血,把一整個農村打造成一座美術館。曾經歷經低迷的土溝村,如今隨處可見生活味滿滿的創作。

從社區總體到社區解體

檢視社區、農村或鄉村的轉型歷程,以文化政策做導向者,可以追溯二十年以上。1994年文建會便啟動了「社區總體營造」政策,2005年行政院「社區六星計畫」跨十一個部會的政策,是為了針對人口結構和城鄉差異而生,結合人文教育、產業發展、社福醫療、社區治安、環保生態及環境景觀面向的三年期計畫。台灣在長期的社區營造的耕耘下,有些社區的確形成了自我培力的能量,例如台南後壁的土溝社區和南投縣的桃米社區等。

文化政策從2008年至2015年繼續以「地方文化生活圈」為概念,便是以建置地方文化館來搭配「挑戰2008:國家發展重點計畫」的政策。除了地方文化館之外,當時文建會之社區營造以「活化社區文化資源,扶植社區藝文團隊」來因應中央的政策。2013年後,文化部以四年期,總經費17億的「村落文化發展暨推廣計畫」的「亮點規劃」、「遍地開花」銜接,內容項目雜駁,還包括「草根VS.文創設計徵選暨主題展」、「農村微型工藝產業培力」、「村落劇演選拔」、「社區報選拔暨推廣」及「社區文化雲端服務創新」和「村村有藝文-藝術造鄉」等多項子計畫。

文化部為社區營造補助計畫所編的標題,琳琅滿目,不但像寫作文,也把立法院搞糊塗了,今年在審預算的決議書要求文化部回覆,決議文如下:「文化部將執行中途之『7835村落文化發展』(計畫於103年度更名為村落文化發展暨推廣計畫),與社區營造計畫整併,105年度預算案另立新計畫名稱為「社區營造及村落文化發展」編列年度預算2億9,584萬7,000元,惟未敘明以前計畫執行情形及計畫整併始末,不利立法院預算審議及追蹤督考,核有欠當。

又社區營造及村落文化發展計畫所需經費龐鉅,且需長期推展,105年度預算案以一般年度計畫之模式編列預算,顯欠妥適,建議本案允宜為中長程推動之整體規劃,俾確保並增進計畫執行成效(立法院審議105年度中央政府總預算案所提決議文化部主管第78案主決議書,2016年4月)。顯然,審預算的立法院,比文化部還認知社區營造應該長期經營,而不應以一般年度計畫編列的道理!

經費零碎化

2014年,文化部「7835村落發展計畫」核定的補助案有84案,總補助金額3,699萬,補助對象有175個村里。也就是平均每個計劃獲得44萬執行,每個村里獲得21萬。另外還有「黃金人口參與村落文化發展」,補助規定「同一申請單位每年補助一案,補助金額以不超過新臺幣15萬元及計畫預算總經費70%為原則。【1】但申請案內容具特殊意義者,最高補助金額得以不超過新臺幣30萬元」。

該補助案在2013年有44個村落組織通過審查獲得補助,核定補助金額共計新臺幣340萬元,也就是每個計劃平均得到7.7萬執行。而文化部委託給各生活美學館辦理的「村村有藝文-藝術造鄉」計畫,則是每1案件的補助額度,最高以新台幣5萬元整為上限。

其他子計畫例如「青年村落文化行動計畫獎勵」,獎金額度為10到100萬,以2014年及2015年來看,分別有85及44個計劃獲補助。此補助計畫為不限原住民,但獲補計畫為原住民區域這佔了半數。2016年文化部於4月公布「原住民村落文化發展計畫補助作業要點」,收件至5月底,獲補名單公布於7月20日,補助規模為10到80萬不等,但該計畫的執行期限是到2016年11月底。

這個補助政策只有四個月的執行時程,看似文化部相當肯定原住民是我們的超人,但更像是年度預算的社區營造補助額發放不足,為了提高執行率而新發明的支出資源的政策。除了上述諸多補助外,2016年文化部還推出和黃金人口配合的四年期計畫「社區營造青銀合創實驗」,規劃「發展在地知識」和「堅壯社區組織」兩種計畫,以補助35歲以下青年的薪資為主,前者一年不得超過150萬,後者最高不得超過60萬,但受補單位應有自籌比例10%。

「挖坑找人跳」的補助政策


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俄烏戰爭打響至今已逾三個多月,因戰事被迫離家的難民人數也急速攀升。根據聯合國難民署統計,截至5月29日已經有超過680萬人自烏克蘭境內出逃至波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等鄰近歐洲國家,國際移民組織(IOM)的一項研究也預估有將近800萬人在烏克蘭境內流離失所,總計相當於將近四分之一的烏克蘭國民因為無情戰事淪為難民。

你可能不知道的是,當烏克蘭戰事成為網路熱搜的同時,歐洲大陸遙遠的另一端也存在一群面臨相同困境的人們。根據聯合國難民署的統計數據,截至2020年底全球共有8240萬人被迫流離失所,受俄烏戰爭影響產生的難民僅占全球難民總數的18%。這意味著全球戰火不只存在於烏克蘭與俄羅斯之間,當我們揭開數據,就會發現其中還包括敘利亞內戰、阿富汗戰爭,以及中東或非洲部分地區長久性的區域武裝衝突。而更令人不忍的是,在8240萬流離失所的難民中,兒童人數占比竟高達42%,這些本與戰火紛爭最不相干的族群,卻需要承受這一切悲劇性的後果,甚至改變了他或她的一生。

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Photo Credit:節目來賓張雍提供
隨著天災人禍不斷發生,從數年前的敘利亞、阿富汗,再到近期的烏克蘭,難民遷徙事件的發生愈發頻繁,甚至連進行多年難民紀錄的來賓張雍都想不到,短短十多年內竟會連續看到如此規模的難民潮。

走入真實現場:救援最前線的世界展望會事工

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Photo Credit:TNL Brand Studio
根據世界展望會統計,敘利亞十年來戰爭的影響為例,已有超過6000名孩童喪生於戰火,也導致超過2百多萬名孩童無法上學或生活發生問題。

「在普遍國際的人道救援中,有一種描述是『戰爭已經逐漸敘利亞化』。」國際戰火衝突的時間拉長,不只剝奪以千萬計的孩子們在正常生活環境下溫飽、健康成長的權利,複雜的環境更讓兒童拐騙及販賣、女性保護問題隨之而來。

這些數字不只意味者數百萬家庭的不幸遭遇,更是戰爭對社會關係的撕裂創口;只有當我們直視數字時才會猛然驚覺,原來世界比想像的更加不平靜。特別來賓張雍也感慨道,這些數字正是驅使他走入現場的動機之一,他想要與人們面對面的互動,相處、攀談、接觸……藉此豐滿個體生命的輪廓,讓人真正為人,不再只是數據中的千百萬分之一。而就在奔走無數逃難前線,體會萬千生離死別後的某天清晨,他一如往常地在路上慢跑,突然瞥見有隻毛毛蟲正緩慢地在路上爬行,於是他停下來,小心翼翼地將其安置路旁,又跑了幾步以後,他猛然發現道路上竟然還有好幾十隻毛毛蟲。但因為能力實在有限,無法將所有毛毛蟲一一安置,最終,他只好繞道而行。

當這猶如寓言故事般的親身經歷與冰冷的統計數字相互對比,它給了我們更為震撼的啟示──除了網路媒體讓我們看到的景象外,還有更多我們看不見的地方,甚至是連攝影記者都難以進入的角落,裡頭還有更多的生命也如同烏克蘭的難民一樣急需救援,而僅靠我們一己之力能做的卻非常有限。面對遙遠且數量龐大的求助者,事實上是需要如同世界展望會這般更大、更有組織的團體,才能凝聚足夠的力量,給予急需救援的人們實質幫助。

例如今年的烏克蘭難民救援行動,除了協助安置順利出逃、在歐洲國家顛沛流離的難民以外,第一時間世界展望會也進入烏克蘭,給予前線無法逃出的人們最緊急的「物資救援」,包含水、糧食、燃料等;幾經輾轉後,部分烏克蘭人也在三月陸續回到故土,此時首當其衝的就是飲用水的處置,接著便是家園重建的漫漫長路。於是世界展望會也於同一時間向當地註冊進駐、開展地方資源網絡,協助難民重建家園,從最基礎的庇護所開始向外擴充,包括生活生計、孩童教育、婦女保護、家庭與心理治療等。

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難民遷徙的過程中,需要面對茫然未來的巨大壓力,造成心理甚至生理上的問題,因此世界展望會於烏克蘭救援過程成立兒童關懷中心,從遊戲中抒發內心擔憂。
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救援施行:世界展望會人道救援的執行策略

人道救援行動涵蓋甚廣,下至民生物資援助、上至個體關懷照護及社會系統建置,面對如此緊急又錯綜複雜的需求,世界展望會也嚴肅謹慎的對待,從前期評估到後期規劃都有完備的流程,系統性的把關所有環節,並於地方上累積更豐沛的區域網絡及行動量能,張開更多防護網,最後運用專業落實每份跨海祝福,建立關懷世界與孩子的正向循環。

一、漸進式評估與規劃
  首先審視對象於生理、安全、社會等各方面需求的急迫性,擬定不同階段的救援行動。優先項目為「挽救生命」,例如供給糧食飲水補給、遞送生活物資等,滿足難民生理上的基礎需求;接下來則以「陪伴、關懷」為進階項目,例如提供基礎的庇護所收容,或是成立婦女兒童專責關懷中心、教育機構,旨在建置完整的安全及社會生態,給予難民最大的協助。

二、服務團隊在地化
  世界展望會在工作執行時,總是會盡量組織在地的團隊,或與當地且具信譽的非政府組織共同完成,避免因各地不同的語言、文化、風俗民情而產生隔閡,也讓地方上資源及訊息網絡,能以最有效率的方式展開,如此一來才能使資源被誠信且有效的利用。

三、專業規劃與救援
  世界展望會於任何行動前,都會制定明確清楚的工作方向,包含救援目標、執行策略、救援對象數量規模、工作細目等,且前往前線的事工們都必須經過特殊的訓練,學習判別危險及緊急因應措施,如此一來提供當地適切妥當的協助。

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Photo Credit:TNL Brand Studio

重新牽起聯繫:Kindness is a universal language.

除了世界展望會,世上仍有許多人以自身力量,志願投入人道救援的服務。就像來賓張雍在羅馬尼亞邊境認識的當地志工,他們在邊境發放三明治、飲水等物資給滿載烏克蘭難民的遊覽車,但因為羅馬尼亞與烏克蘭的語言並不相通,這讓張雍感到十分好奇:「在援助的過程中不會碰上溝通障礙嗎?」男子搖了搖頭,笑著回答道:「Kindness is a universal language.」。

雖然剛開始並不完全瞭解這句話背後的意義,但經過接著的幾次物資發放,張雍目睹了好幾次相同的畫面──當志工將三明治交到人們手上時,人們的淚水就從眼眶裡泛出。於是我們都懂了,那是某種難以言說的、人與人之間珍貴而無可取代的聯繫。

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關於《國際大風吹|行動講堂》

由《國際大風吹》李漢威、金鐘主持人蔡尚樺聯手主持,每集《國際大風吹|行動講堂》直播節目將邀請重磅來賓,帶大家深入淺出、探討急需人們重視的國際議題,並呼籲各界付出實際行動,向需要幫助的人伸出援手,展開即刻救援。


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