【余宛如專欄】從英國看台灣，沙盒法案考驗的其實是政府監理能力

金融監理沙盒法案開始在財政委員會審查，除了我之外，曾銘宗、賴士葆、許毓仁等委員，以及金管會都有提案。總共25個案子，一時間眾聲喧嘩，關鍵的差別到底在哪裡？不論哪個版本出線，將來針對監理沙盒的看點又在哪裡？請讓我老王賣瓜，來說說自己版本的好話。

綜觀其他法案，重點都擺在授權政府開放監理沙盒業務，但只有我提的版本，強調了政府在開放監理沙盒業務的同時，還要搭配什麼樣的程序，來檢討沙盒外的既有規範，迅速做好法規調適的作為。

這不是我愛給行政機關找事做，而是因為在我看來，沙盒這個概念，表面上是在試驗市場和業者的創新能量，實際上真正挑戰的，是政府調整法規、適應時代變化的能力。所以我才會將這些責任入法，督促政府加緊腳步。

怎麼說呢？讓我先盪開一筆，從沙盒傳統的發源地，英國的政治文化開始講起。

英國傳統：規範為社會服務，而非相反

大家都知道英國是老牌民主國家，但英國其實也是具備「沙盒傳統」的國家。自第二次世界大戰後，因為工黨與保守黨輪流執政，國家重要政策在社會主義與資本主義之間擺盪。行政體系如果不發展出一套可以彈性施政的技術，政策朝令夕改，社會和經濟會難以適應。因此，英國人發揮其務實的彈性原則，有效度過政權更替的暗潮。

這種精神一直延續。上個世紀末數位時代萌芽時，眼光精準前瞻的英國人，意識到數位時代管制將遠遠落後現實的不可逆趨勢，再度發揮其務實的彈性原則，開始一系列簡政及去管制化措施。諸如《Deregulation and Contracting Out Act 1994》《Regulatory Reform Act 2001》《Legislative and Regulatory Reform Act 2006》等立法，以及各部會逐年或每二年提報一次的Simplification Plan等等，都是此例。

彈性施政的傳統，到了「金融監理沙盒」再創高峰。英國是全世界金融服務業最領先的國家，類似監理沙盒這樣的制度設計，其目的十分清晰：要讓英國在數位經濟時代，繼續保持全球金融業的領先地位。是戰略價值十分重要的監理措施。

即使具有這麼高的國家戰略正當性，「金融監理沙盒」在英國推出時，依然出現是否違反憲政原則的辯論。論述的爭點，在我們看來既熟悉又陌生：立法部門有沒有權力開出例外，授權行政部門在先前所立法律之外，開放某些項目可以豁免管制？

我說熟悉，是因為這個討論在表面上看起來，好像是主張惡法亦法，既有的規範是經過民主程序訂定的，有它的正當性基礎，怎麼可以說豁免就豁免。但仔細觀察，英國在討論的是「立法部門有沒有權力在局部收回成命、給予豁免」？而不是一味地強調既有規範的正當性。這種在憲政層次上的思考，跟惡法亦法的思維，差之毫微、失之千里。

在這個細微的差別裡，我們看到英國政治文化中，對於規範的態度是很不一樣的：伴隨著社會、技術環境變化，規範是應該要改的。問題是可不可以劃個豁免的沙盒框，先局部嘗試，再來看看該怎麼改？這部分的憲法爭議，預期仍將繼續下去，但我們回過頭來，看看台灣能從英國學到什麼。

台灣困境：規範為既得利益服務

英國由規範配合社會的思維方式，奠基在一個更基本的認知上：政府對某些行業及營業行為施加管制，會涉及人民權利義務，必須透過立法審慎為之，行政部門必須依法行政。這段話聽起來官腔官調，白話點說就是：政府要管制等於侵害人民權利，得要說得出理由來，人民配合規範的好處（也就是所謂的「法益」）在哪裡？拿不出足夠的理由，政府不可以凌駕法律、隨意擴權，去干涉人民的行為。

這和台灣的政治文化是很不同的。一方面大陸法系國家，體制本為剛性，沒說可以的默認是不能做的。二方面人民長期受威權統治，看待規範比較習慣惡法亦法的思維，強調既有規範的正當性。三方面主管機關嘴上說以「依法行政」為天職，但往往只將法律當作消極不作為之護身符，可是訂定之子法及內規，卻常常凌越法律授權。侵害人民權益、施加管制的時候，就忘記法律本身是要限縮政府的權力，不那麼依法行政了。

這樣以政府規範、管制為本位，而不是以人民權利、自由為本位的政治文化，結合上現實中的既得利益，使得台灣的規範非但難以為社會進步服務，更淪為替既得利益服務。

以金融業務而言，目前金管會相當多子法層次的作業，是委由專業團體公會等代擬。名為授權自治，實則因根本缺乏足夠管理專業。這個現象不只發生在台灣，金融風暴證明了一件事情：各國主管機關並無法有效監管雨後春筍般發生的衍生性金融商品，因為他們根本不懂這些服務和商品。因此，其監管措施之制定，一樣高度依賴申請業者所提報的書面資料。

既然由業者主導，種種規範當然就成為排除競爭的工具。問題是社會和技術環境瞬息萬變，當創新的可能性被規範綁死，無法進入市場和既有業者競爭，社會的進步怎麼可能發生？到頭來台灣徒有種種「完善」規範，卻變成創新技術的邊陲地帶，效率和競爭力低落，結果還是整體社會得要付出代價。

監理沙盒的真正價值

正因為在台灣，規範無形間成為既得利益者的保護傘，監理沙盒就顯得格外重要。因為它能開拓一個法律空間，讓創新跳脫既有規範，試著讓馬兒跑一跑。而為了解決主管機關專業不足的問題，我一再強調在Fintech領域，雖然不該再由政府來主導、規劃政策，但政府還是應該扮演「參與」、「協作」的第二方。