【余宛如專欄】從英國看台灣,沙盒法案考驗的其實是政府監理能力

【余宛如專欄】從英國看台灣,沙盒法案考驗的其實是政府監理能力
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我們想讓你知道的是

「監理沙盒」真正要挑戰的其實是政府的管制能力,考驗的是主管機關的監理彈性和判斷能力。主管機關能否精準地判斷出新的產品將會造成何種市場風險或消費者風險,是「監理沙盒」這個制度成敗的關鍵。

金融監理沙盒法案開始在財政委員會審查,除了我之外,曾銘宗、賴士葆、許毓仁等委員,以及金管會都有提案。總共25個案子,一時間眾聲喧嘩,關鍵的差別到底在哪裡?不論哪個版本出線,將來針對監理沙盒的看點又在哪裡?請讓我老王賣瓜,來說說自己版本的好話。

綜觀其他法案,重點都擺在授權政府開放監理沙盒業務,但只有我提的版本,強調了政府在開放監理沙盒業務的同時,還要搭配什麼樣的程序,來檢討沙盒外的既有規範,迅速做好法規調適的作為。

這不是我愛給行政機關找事做,而是因為在我看來,沙盒這個概念,表面上是在試驗市場和業者的創新能量,實際上真正挑戰的,是政府調整法規、適應時代變化的能力。所以我才會將這些責任入法,督促政府加緊腳步。

怎麼說呢?讓我先盪開一筆,從沙盒傳統的發源地,英國的政治文化開始講起。

英國傳統:規範為社會服務,而非相反

大家都知道英國是老牌民主國家,但英國其實也是具備「沙盒傳統」的國家。自第二次世界大戰後,因為工黨與保守黨輪流執政,國家重要政策在社會主義與資本主義之間擺盪。行政體系如果不發展出一套可以彈性施政的技術,政策朝令夕改,社會和經濟會難以適應。因此,英國人發揮其務實的彈性原則,有效度過政權更替的暗潮。

這種精神一直延續。上個世紀末數位時代萌芽時,眼光精準前瞻的英國人,意識到數位時代管制將遠遠落後現實的不可逆趨勢,再度發揮其務實的彈性原則,開始一系列簡政及去管制化措施。諸如《Deregulation and Contracting Out Act 1994》《Regulatory Reform Act 2001》《Legislative and Regulatory Reform Act 2006》等立法,以及各部會逐年或每二年提報一次的Simplification Plan等等,都是此例。

彈性施政的傳統,到了「金融監理沙盒」再創高峰。英國是全世界金融服務業最領先的國家,類似監理沙盒這樣的制度設計,其目的十分清晰:要讓英國在數位經濟時代,繼續保持全球金融業的領先地位。是戰略價值十分重要的監理措施。

即使具有這麼高的國家戰略正當性,「金融監理沙盒」在英國推出時,依然出現是否違反憲政原則的辯論。論述的爭點,在我們看來既熟悉又陌生:立法部門有沒有權力開出例外,授權行政部門在先前所立法律之外,開放某些項目可以豁免管制?

我說熟悉,是因為這個討論在表面上看起來,好像是主張惡法亦法,既有的規範是經過民主程序訂定的,有它的正當性基礎,怎麼可以說豁免就豁免。但仔細觀察,英國在討論的是「立法部門有沒有權力在局部收回成命、給予豁免」?而不是一味地強調既有規範的正當性。這種在憲政層次上的思考,跟惡法亦法的思維,差之毫微、失之千里。

在這個細微的差別裡,我們看到英國政治文化中,對於規範的態度是很不一樣的:伴隨著社會、技術環境變化,規範是應該要改的。問題是可不可以劃個豁免的沙盒框,先局部嘗試,再來看看該怎麼改?這部分的憲法爭議,預期仍將繼續下去,但我們回過頭來,看看台灣能從英國學到什麼。

台灣困境:規範為既得利益服務

英國由規範配合社會的思維方式,奠基在一個更基本的認知上:政府對某些行業及營業行為施加管制,會涉及人民權利義務,必須透過立法審慎為之,行政部門必須依法行政。這段話聽起來官腔官調,白話點說就是:政府要管制等於侵害人民權利,得要說得出理由來,人民配合規範的好處(也就是所謂的「法益」)在哪裡?拿不出足夠的理由,政府不可以凌駕法律、隨意擴權,去干涉人民的行為。

這和台灣的政治文化是很不同的。一方面大陸法系國家,體制本為剛性,沒說可以的默認是不能做的。二方面人民長期受威權統治,看待規範比較習慣惡法亦法的思維,強調既有規範的正當性。三方面主管機關嘴上說以「依法行政」為天職,但往往只將法律當作消極不作為之護身符,可是訂定之子法及內規,卻常常凌越法律授權。侵害人民權益、施加管制的時候,就忘記法律本身是要限縮政府的權力,不那麼依法行政了。

這樣以政府規範、管制為本位,而不是以人民權利、自由為本位的政治文化,結合上現實中的既得利益,使得台灣的規範非但難以為社會進步服務,更淪為替既得利益服務。

以金融業務而言,目前金管會相當多子法層次的作業,是委由專業團體公會等代擬。名為授權自治,實則因根本缺乏足夠管理專業。這個現象不只發生在台灣,金融風暴證明了一件事情:各國主管機關並無法有效監管雨後春筍般發生的衍生性金融商品,因為他們根本不懂這些服務和商品。因此,其監管措施之制定,一樣高度依賴申請業者所提報的書面資料。

既然由業者主導,種種規範當然就成為排除競爭的工具。問題是社會和技術環境瞬息萬變,當創新的可能性被規範綁死,無法進入市場和既有業者競爭,社會的進步怎麼可能發生?到頭來台灣徒有種種「完善」規範,卻變成創新技術的邊陲地帶,效率和競爭力低落,結果還是整體社會得要付出代價。

監理沙盒的真正價值

正因為在台灣,規範無形間成為既得利益者的保護傘,監理沙盒就顯得格外重要。因為它能開拓一個法律空間,讓創新跳脫既有規範,試著讓馬兒跑一跑。而為了解決主管機關專業不足的問題,我一再強調在Fintech領域,雖然不該再由政府來主導、規劃政策,但政府還是應該扮演「參與」、「協作」的第二方。


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【專訪】前副總統陳建仁:「缺水問題,恐怕是不輸COVID-19的嚴重公衛危機」

【專訪】前副總統陳建仁:「缺水問題,恐怕是不輸COVID-19的嚴重公衛危機」
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我們想讓你知道的是

全球缺水危機正對人類生命帶來的威脅,缺水地區的人們在渴死以前,往往是因為缺乏乾淨水源而病死的。前副總統、公衛專家陳建仁不只為我們上了一堂「水源與疾病」的通識課,也呼籲台灣人展現愛心與國際救援力。

全球缺水危機正對人類生命帶來威脅,缺水地區的人們在渴死以前,往往是因為缺乏乾淨水源而造成疾病、進而死亡。根據聯合國統計,每天有超過700位五歲以下的兒童因為不安全用水、不良衛生環境導致腹瀉死亡。無水之地的悲劇不只影響當地居民,其衍生的疾病也可能會衝擊全球的未來。

為了呼籲讀者重視全球缺水議題、重視其所帶來的公衛挑戰,本文專訪具有公衛專家背景的前副總統陳建仁,從公衛的角度談缺水問題。並邀請社會各界付出行動,別因為輕視缺水衍生的公衛危機,而造成下一次的大流行瘟疫。

當人們病死在無水之地——乾旱、缺水、髒水與公衛的關係

在2030年前,確保所有人都能享有乾淨可負擔的用水、以維持個人健康衛生及永續管理,是聯合國永續發展目標(SDG)的目標之一,也是當今世上所有人都應共同努力的任務。除了要確保現有的水源維持乾淨安全、減少污染,也要確保雨露均霑、人人有水,同時也不能忽視氣候變遷導致的乾旱、洪水對水資源造成的影響。儘管要努力的方向還有很多,「飲水思源」仍是世人時常忘記的課題。

2021年初,台灣曾遭遇旱災缺水危機,幸運的是我們有足夠因應的措施與設備,國人仍能保有安全衛生的淨水生活,但也可能因此未有深刻的缺水之痛。事實上,現在仍有許多國家或地區深陷乾旱的痛苦,並因為缺水或骯髒的水源導致大量疾病與死亡;根據聯合國統計(2022),光是因為洪災及水媒疾病導致的死亡人數,就佔了整體天災死亡率的70%。對此,陳建仁表示:

「其實缺水問題,恐怕是不輸COVID-19的嚴重公衛危機。COVID-19目前造成全球約5億人感染,且隨著病毒株變化和疫苗興起,這場流行病或許耗費2~3年就會減緩。但全球缺水問題卻有高達8億多人受影響,若不付出行動改善,當地居民只能一直面臨無水之苦。」

接著,陳建仁為我們上了一堂課,娓娓道來「水源與疾病」兩者之間的高度關聯性。

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前副總統陳建仁,中央研究院 院士

「一直以來,人類期望從大自然取得乾淨水源,但是隨著人口增加、城市中的水源污染、氣候變遷造成的水災或乾旱,乾淨水源只會愈來愈得來不易。而不良水質當中,可能含有微生物細菌、病毒、化學污染物等,會造成霍亂、傷寒、阿米巴痢疾、病毒肝炎、癌症等疾病,因此缺水地區的人往往不是渴死,而是病死的。」

回顧人類歷史上跨國性的重大流行傳染病,就是起源於水中細菌的「霍亂」。19世紀中葉,霍亂從印度傳到歐洲,甚至傳播到中國和裏海;最後終結全球霍亂的關鍵,則是「流行病學之父」約翰・斯諾(John Snow)在倫敦霍亂流行時發現霍亂是因為嚴重的水污染所傳播。陳建仁說明:

「霍亂是污水引起,而非瘴癘引起。約翰・斯諾建立了這樣的觀念,可以說是公共衛生學上一項重大事件。」

陳建仁也強調,因為污水引起地方性疾病、後來蔓延至其他地區的案例,至今仍相當常見。「尤其因為氣候變遷而引發的洪水或暴雨,其過境之地使糞水、污水被沖刷出地面,更容易引起大範圍地區的公共衛生污染,所以,通常水災後的三個月內,受災地區又會流行好一陣子的腸胃道疾病感染。」

「時至今日,全球仍約有8.4億人無法享用安全乾淨的水,其中有3.4億人集中在撒哈拉沙漠以南的非洲。為了取水,當地人每天都要花好幾個小時取水,兒童也因此無法上學受教育。連飲用水都不足,遑論吃飯洗手的用水、或有沖水馬桶的廁所。水的問題尚未解決,公共衛生措施又該如何推展?」

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電子顯微鏡下的霍亂弧菌。「流行病學之父」約翰・斯諾(John Snow)發現霍亂是污水引起,而非瘴癘引起。

不潔淨飲水,曾引發台灣地區性烏腳病

而台灣因為水污染引起疾病的經典案例之一,就是1950年代在西南沿海盛行的「烏腳病」。「烏腳病的患者,主要病徵是手掌與腳蹠皮膚發紫、角化、潰瘍,手指或腳趾末梢只要稍微受傷,就會壞疽發黑並且壞死脫落,而且伴隨劇痛。」陳建仁接著向我們說起這段故事。

在台灣盛行烏腳病的年代,當時的孫理蓮牧師娘(Lillian R. Dickson),與王金河醫師、謝緯醫師三人心疼受苦病患,便展開義診與照顧服務。不只免費為病人截肢,還設立「烏腳病患手工藝生產中心」,由王金河醫師的太太王毛碧梅女士教導病患編織竹簍等工藝,習得一技之長以自食其力,照顧病患的生命尊嚴。

「然而,光是截肢並不能解決層出不窮的烏腳病病例。」因此,謝緯醫師找上台大醫學院的陳拱北教授(後被譽為「台灣公衛之父」),與當時多位台大醫學院菁英組織研究團隊,試圖找出烏腳病的原因。「後來發現是居民飲用了深達地下30至100公尺的「地河井」水源,由於部分深井水的砷濃度很高,因此居民飲用後產生砷中毒現象,烏腳病也就是其中之一。」陳建仁說。

而在這段台灣烏腳病的流行史上,陳建仁也扮演了重要角色。「1980年,我從美國學成返台,當時台大公共衛生研究所主任吳新英教授就給了我一筆經費,授命我去研究烏腳病。」因此陳建仁走訪烏腳病盛行地區,採訪了300多位病患,發現慢性砷中毒不只造成烏腳病,還引起多重健康危害,包括缺血性心臟病、頸動脈硬化、癌症等。」

為了徹底解決烏腳病問題,陳建仁積極投入砷中毒研究,並估計出飲水砷濃度的可容忍極限。後來這項台灣研究算出的標準,美國和世界衛生組織也正式採用,修法將標準濃度從50μg/L改為10μg/L。

而當時全世界最嚴重的飲水砷中毒地區還包括孟加拉。為了解決缺水、污水引發的消化道疾病與死亡,聯合國兒童基金會與世界銀行援助孟加拉的公共衛生工程處共同開發地下水,以提供人民「安全」乾淨的飲用水,殊不知又遇到砷中毒的挑戰。後來世界衛生組織取經陳建仁的研究,陳建仁也大方分享台灣經驗,推廣並協助檢測井水砷濃度含量,篩選可飲用的水源,才得以緩解這項全球公衛危機。

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1990年代,陳建仁研究團隊在宜蘭地區發現因飲水造成的砷中毒、烏腳病案例。當時陳建仁火速建議宜蘭縣縣長游錫堃改善之道,後來宜蘭縣在短短三年內完成自來水管線的全面鋪設,確保民眾享有乾淨安全飲用水,減少砷中毒罹病風險。

再將時間往前推移,相信不少讀者的童年,有著每逢開學都要吃驅蟲藥、貼蛔蟲貼片的回憶。「台灣早期農業習慣直接用水肥灌溉,因此很多寄生蟲卵會接觸到蔬果,若沒有清洗乾淨,誤食寄生蟲卵污染的食物或水,即會造成腸胃道寄生蟲病,例如:蛔蟲。」

另外,早年的偏鄉或山區較少公共廁所,尚未有自來水廠,民眾多取用山泉水,或習慣隨地便溺,容易造成水源污染,大量引發兒童下痢、A型肝炎等案例。雖然這些經驗因為環境衛生措施和人民衛生習慣改善而愈來愈少,不過陳建仁也強調:「隨著台灣經濟發達、人口愈來愈多,水源供應的挑戰仍不會結束。」

從污水處理下水道的普及化,水庫集水區、河川遭到農業農藥或工廠廢水污染的問題,以及水資源再利用等,仍是近年台灣必須直接面對的水資源課題。萬一忽視水資源對人類生活的影響,最終付出代價的仍是人類的身體健康。

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根據聯合國統計,每天有超過700位五歲以下的兒童因為不安全用水、不良衛生環境導致腹瀉死亡。

疫情下的反思:全球已是命運共同體,別讓地區性缺水釀成全球大瘟疫

「住在台灣的我們很幸福,但我們必須要知道世界上仍有許多人連喝水都有困難。」

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「Taiwan can help. Taiwan is helping.」陳建仁期許國人透過台灣世界展望會水資源資助行動,為改變世界盡一份心力。

從歷史上有名的幾次全球霍亂大流行,到近年最令人感同身受的COVID-19,無不揭示著全球化時代、國際交流與旅遊盛行的現代,傳染病的擴散之速,已不可同日而語。當世界上仍有許多偏遠角落的居民面臨缺水帶來的死亡威脅,而COVID-19疫情也印證了全球已是命運共同體,若人們持續對缺水議題保持冷漠,那麼其所衍生的公衛問題,將是全球人類共付代價。

陳建仁不只祈願世人能發揮愛心、疼惜他人,也期許台灣人能實踐地球村一份子的義務,透過資助的方式加速國際救援的影響力。陳建仁說:「我和台灣世界展望會是老朋友了,一直以來都有關注展望會的行動。這次台灣世界展望會倡議關注水資源議題,並且看見水源與疾病的關係,我很敬佩也很支持。」即使無法以犧牲奉獻的精神到實地服務,或許也能透過資助台灣世界展望會的水資源救援行動,為改變世界盡一份心力。

事實上,在世界展望會的行動下,每10秒就多1個人獲得乾淨的水;每1天多3所學校因安全飲用水受益。光是2021年,世界展望會即幫助300萬人擁有安全水源、230萬人改善家中衛生環境,並向350萬人宣導建立良好衛生習慣。

「Taiwan can help. Taiwan is helping.」

陳建仁不只為我們上了一堂「水源與疾病」的通識課,也呼籲國人付出實行,展現台灣人的愛心與國際救援力。

I can help! I am helping! 立即資助台灣世界展望會,展開水資源救援行動

閱讀數位敘事:把水送進最遙遠的地方|台灣世界展望會#WASH計畫


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