【余宛如專欄】從英國看台灣,沙盒法案考驗的其實是政府監理能力

【余宛如專欄】從英國看台灣,沙盒法案考驗的其實是政府監理能力
Photo Credit: 余宛如
我們想讓你知道的是

「監理沙盒」真正要挑戰的其實是政府的管制能力,考驗的是主管機關的監理彈性和判斷能力。主管機關能否精準地判斷出新的產品將會造成何種市場風險或消費者風險,是「監理沙盒」這個制度成敗的關鍵。

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金融監理沙盒法案開始在財政委員會審查,除了我之外,曾銘宗、賴士葆、許毓仁等委員,以及金管會都有提案。總共25個案子,一時間眾聲喧嘩,關鍵的差別到底在哪裡?不論哪個版本出線,將來針對監理沙盒的看點又在哪裡?請讓我老王賣瓜,來說說自己版本的好話。

綜觀其他法案,重點都擺在授權政府開放監理沙盒業務,但只有我提的版本,強調了政府在開放監理沙盒業務的同時,還要搭配什麼樣的程序,來檢討沙盒外的既有規範,迅速做好法規調適的作為。

這不是我愛給行政機關找事做,而是因為在我看來,沙盒這個概念,表面上是在試驗市場和業者的創新能量,實際上真正挑戰的,是政府調整法規、適應時代變化的能力。所以我才會將這些責任入法,督促政府加緊腳步。

怎麼說呢?讓我先盪開一筆,從沙盒傳統的發源地,英國的政治文化開始講起。

英國傳統:規範為社會服務,而非相反

大家都知道英國是老牌民主國家,但英國其實也是具備「沙盒傳統」的國家。自第二次世界大戰後,因為工黨與保守黨輪流執政,國家重要政策在社會主義與資本主義之間擺盪。行政體系如果不發展出一套可以彈性施政的技術,政策朝令夕改,社會和經濟會難以適應。因此,英國人發揮其務實的彈性原則,有效度過政權更替的暗潮。

這種精神一直延續。上個世紀末數位時代萌芽時,眼光精準前瞻的英國人,意識到數位時代管制將遠遠落後現實的不可逆趨勢,再度發揮其務實的彈性原則,開始一系列簡政及去管制化措施。諸如《Deregulation and Contracting Out Act 1994》《Regulatory Reform Act 2001》《Legislative and Regulatory Reform Act 2006》等立法,以及各部會逐年或每二年提報一次的Simplification Plan等等,都是此例。

彈性施政的傳統,到了「金融監理沙盒」再創高峰。英國是全世界金融服務業最領先的國家,類似監理沙盒這樣的制度設計,其目的十分清晰:要讓英國在數位經濟時代,繼續保持全球金融業的領先地位。是戰略價值十分重要的監理措施。

即使具有這麼高的國家戰略正當性,「金融監理沙盒」在英國推出時,依然出現是否違反憲政原則的辯論。論述的爭點,在我們看來既熟悉又陌生:立法部門有沒有權力開出例外,授權行政部門在先前所立法律之外,開放某些項目可以豁免管制?

我說熟悉,是因為這個討論在表面上看起來,好像是主張惡法亦法,既有的規範是經過民主程序訂定的,有它的正當性基礎,怎麼可以說豁免就豁免。但仔細觀察,英國在討論的是「立法部門有沒有權力在局部收回成命、給予豁免」?而不是一味地強調既有規範的正當性。這種在憲政層次上的思考,跟惡法亦法的思維,差之毫微、失之千里。

在這個細微的差別裡,我們看到英國政治文化中,對於規範的態度是很不一樣的:伴隨著社會、技術環境變化,規範是應該要改的。問題是可不可以劃個豁免的沙盒框,先局部嘗試,再來看看該怎麼改?這部分的憲法爭議,預期仍將繼續下去,但我們回過頭來,看看台灣能從英國學到什麼。

台灣困境:規範為既得利益服務

英國由規範配合社會的思維方式,奠基在一個更基本的認知上:政府對某些行業及營業行為施加管制,會涉及人民權利義務,必須透過立法審慎為之,行政部門必須依法行政。這段話聽起來官腔官調,白話點說就是:政府要管制等於侵害人民權利,得要說得出理由來,人民配合規範的好處(也就是所謂的「法益」)在哪裡?拿不出足夠的理由,政府不可以凌駕法律、隨意擴權,去干涉人民的行為。

這和台灣的政治文化是很不同的。一方面大陸法系國家,體制本為剛性,沒說可以的默認是不能做的。二方面人民長期受威權統治,看待規範比較習慣惡法亦法的思維,強調既有規範的正當性。三方面主管機關嘴上說以「依法行政」為天職,但往往只將法律當作消極不作為之護身符,可是訂定之子法及內規,卻常常凌越法律授權。侵害人民權益、施加管制的時候,就忘記法律本身是要限縮政府的權力,不那麼依法行政了。

這樣以政府規範、管制為本位,而不是以人民權利、自由為本位的政治文化,結合上現實中的既得利益,使得台灣的規範非但難以為社會進步服務,更淪為替既得利益服務。

以金融業務而言,目前金管會相當多子法層次的作業,是委由專業團體公會等代擬。名為授權自治,實則因根本缺乏足夠管理專業。這個現象不只發生在台灣,金融風暴證明了一件事情:各國主管機關並無法有效監管雨後春筍般發生的衍生性金融商品,因為他們根本不懂這些服務和商品。因此,其監管措施之制定,一樣高度依賴申請業者所提報的書面資料。

既然由業者主導,種種規範當然就成為排除競爭的工具。問題是社會和技術環境瞬息萬變,當創新的可能性被規範綁死,無法進入市場和既有業者競爭,社會的進步怎麼可能發生?到頭來台灣徒有種種「完善」規範,卻變成創新技術的邊陲地帶,效率和競爭力低落,結果還是整體社會得要付出代價。

監理沙盒的真正價值

正因為在台灣,規範無形間成為既得利益者的保護傘,監理沙盒就顯得格外重要。因為它能開拓一個法律空間,讓創新跳脫既有規範,試著讓馬兒跑一跑。而為了解決主管機關專業不足的問題,我一再強調在Fintech領域,雖然不該再由政府來主導、規劃政策,但政府還是應該扮演「參與」、「協作」的第二方。

我提的「金融監理沙盒」草案,不是科技版的產創條例,而是一個試驗計畫。要求監管方與被監管方協力,從一開始就涉入業務本身。某種程度上,這種做法比目前的紙上監管,更能夠幫助監管者了解所監管的業務及商品。

不僅整個「監理沙盒」計畫就是一個試驗計畫,連「監理沙盒」的相關立法都是一次試驗計畫,都在摸石頭過河。奢求在一部專法裡面建立一個完美的「監理沙盒」制度,我認為以我國的法制環境和實務環境,是不切實際的作法。邊走邊修,反而比較能夠解決實務上所面對的問題。

另一方面,創新馬兒在沙盒裡跑過之後,回頭政府還是得調整規範,讓負責任的創新能夠取得充分的空間。而沒有實際的參與、協作,政府其實無從得知問題出在哪裡?哪些既有規範應該鬆綁到什麼程度?如何讓規範為社會的進步和安全服務,而不只為既得利益服務。

所以我說,「金融監理沙盒」真正要挑戰的,其實是政府的監理專業和制度調整能力。業者的專業能力在開發商品或服務,監理及制度調整則是政府端的義務。在一項商品或服務通過沙盒測試後,業者的義務已經完成,之後的准駁與否和法規調適,考驗的其實是主管機關的監理彈性和判斷能力。

政府有多靈活,產業才有多強大

制度如何邊走邊修,更是考驗政府回應時代挑戰的能力。主管機關能否在六個月的共生觀察期結束後,精準地判斷出新的產品將會造成何種市場風險或消費者風險,以及目前這一套機制還有什麼可以改善的空間,是「監理沙盒」這個制度成敗的關鍵。

所以我的版本特別偏重政府端的義務,要求主管機關必須在「監理沙盒」結案後三個月內,提報准駁與否的說明給行政院及立法院。

至於政府怎麼做,是透過專業委員會?還是透過公民社群意見諮詢?由主管機關自行判斷。但是必須在三個月之內提供一份報告。准駁理由必須清清楚楚向國民陳述,以昭公信,而不是用「有違反消費者權益之虞」、「有形成系統性風險之虞」等語輕輕帶過。

相關報告要有論證,讓所有新創事業有明確的依循標準。甚至於主管機關對新創業務還沒研究清楚,還找不到方向,也都應該說清楚問題在哪裡。相對應的規範調整建議,也要一併附上,才能讓國會進一步討論有所依循,能盡速配合修法。

歸根究柢,我國數位金融能否發達興盛,關鍵不只在業者的能力,也在主管機關監理的能力。主管機關順應社會、調整制度的能力越強,我國數位金融發展的空間才會越大,金融科技才會更強。而我相信,隨著網路社會的發展與發達,政府必須學會與公民社會協作的需求就越高,而我的金融沙盒法案如此設計,也正是回應這個趨勢。

「監理沙盒」四個字,清清楚楚的說明了沙盒試驗的對象,其實是政府的監理能力。我們希望也要給監理單位試驗空間,容許監理單位犯錯再改,但是我們不能再忍受監理機關抱著既有規範卻不作為。到時候規範俱在、產業俱亡,終究是假的平安。

編按:在計算機安全性(computer security)領域,沙盒(sandbox)代表著安全機制,針對來源充滿疑慮、可能具破壞性的程式提供一個具有隔離性環境,以作為實驗所用。近年因金融科技創新的興起,英國在2015年提出監理沙盒(regulatory sandbox)機制,藉此扶植創新金融服務產業。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜