在小布希與歐巴馬的接連努力下,發展中國家的民主正在退潮

在小布希與歐巴馬的接連努力下,發展中國家的民主正在退潮
相信很多人都會很想念這三個人。2016年9月攝於國立非裔美國人歷史和文化博物館。Photo Credit: AP/達志影像/Pablo Martinez Monsivais
我們想讓你知道的是

部分由於民主初期的現實卻證明令人失望透頂,因此正如我們在從馬拉威到菲律賓到俄羅斯等國所見證到的,這成為為什麼在2000年代和2010年代初期,許多發展中國家民眾對民主的支持會下降的主要原因。

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文:喬舒亞・科藍茲克 (Joshua Kurlantzick)

歐巴馬(Barack Obama)當局愈發像之前的小布希(George W. Bush)政府,陷進了另一個推進民主問題:未能與發展中國家的領導人合作處理好他們的公民對民主與援助真能帶來什麼的期望。白宮很少用不同的方式——例如永久性的政治宣傳活動——與發展中國家的領導人一起處理推動民主的問題。

用宣傳活動一樣的方式來處理的其中一點好處是:它意味著試圖幫助滿足群眾的期望——對民主實際能給發展中國家的生活水準和有效治理帶來好處的期望,至少在民主化的頭幾年是如此。這可能等於承認,目前在中國等專制國家實行的是可行而實在的民主替代道路,西方的治理危機已削弱了自由主義民主制對發展中國家的一些吸引力。

然而,美國總統和發展中國家的許多領導人卻往往向發展中國家承諾,不僅民主會橫掃全球,給普通人帶來巨大的政治和經濟利益,而且美國將大力幫助推動這種轉變。如小布希在他的第二次就職演說中所宣稱的:「美國的政策〔是〕在每一個國家和文化當中尋找和支持民主運動與建制的成長。……我們土地上自由的存在日益仰賴他人土地上自由的勝利。在我們的世界,和平的最佳希望是在全世界擴張自由。」

2005年,(美國)國務卿康朶麗莎.萊斯(Condoleezza Rice)前去埃及時,承諾美國將放棄支持阿拉伯專制者的政策:「我們支持所有人的民主願望。……我們的目標應當是幫助他人找到他們自己的聲音,獲得他們自己的自由。」當民主已經擴散到發展中國家時,小布希,還有後來的歐巴馬,一再表示將撫平內亂,釋放新一波的繁榮和減少不平等現象。

推進民主絕無錯誤的概念事關重大。皮尤研究在從埃及解放廣場開始的暴亂發生過後幾個月所作的民意調查顯示,一半以上的埃及人認為民主化會使埃及變得更為繁榮,儘管穆巴拉克在他統治的最後十年推行了相對自由的經濟政策,但有56%的埃及人期待穆巴拉克走後的第二年經濟會更好。同樣的,2000年代初期對非洲國家所作的許多研究顯示,絕大多數人相信民主會提高成長率和減少不平等現象。然而,我們已看到,在民主化初期,由於新獲得權力的政黨推動民粹,競相分贓,貪污現象會變得更糟,內亂會更加劇,因此成長往往停滯不前。

歐巴馬和小布希政府都知道民主來臨初期會帶來這些問題。許多負責推進民主的美國官員曾經讀過的文獻顯示,在初期,民主並不必然帶來比專制統治更高的成長;有些人曾在肯亞或巴爾幹服務過,當地在民主化初期的內亂更為加劇。

不少人曾經讀過愛德華.曼斯菲爾德(Edward Mansfield)或傑克.斯奈德(Jack Snyder)的書籍和文章等文獻,其中指出剛剛進入民主的國家,比起專制國家,實際上可能更容易捲入衝突,因為它們會成為民族主義、種族衝突和階級間鬥爭的犧牲品,但卻缺乏穩定的建制約束像普亭(Vladimir Putin)或米洛舍維奇(Solbodan Milosevic)這樣的好鬥領導人。但西方官員或發展中國家領導人,都沒有人試過該如何處理民眾對民主可能帶來結果的期望。

部分由於許多發展中國家人們的期望過高,而民主初期的現實卻證明令人失望透頂,因此正如我們在從馬拉威到菲律賓到俄羅斯等國所見證到的,這成為為什麼在2000年代和2010年代初期,許多發展中國家民眾對民主的支持會下降的主要原因。即使是在遠比菲律賓等國更為富裕的東歐國家,2000年代末和2010年代初的經濟下行,加上人們對加入歐盟和建立民主制度將有助於穩定經濟的過高期望,因此造成許多中歐和東歐國家民眾對民主的支持急劇下跌的現象。

反過來,在第一批後專制領導人認真滿足人民期望的國家,民眾往往願意接受較緩慢的增長、較緩慢的減少貧富不均嘗試和較長時間跨度的有效經濟改革。例如在南非,曼德拉(Nelson Mandela)在1994年就任總統後不久,就在一系列的演講中明確指出,他不會推動急速的土地再分配計畫,白人資本仍將是經濟所需,同時由於後種族隔離時代需要調整,不平等時代還會持續多年。某些南非窮人對這些演講一點也不為所動,有些人還要求進行比原先設計的溫和土地再分配措施更快速的計畫。但是,民眾仍舊強烈支持曼德拉政府(這種支持可歸因於民眾對曼德拉的巨大信賴度)。

更重要的,在曼德拉受愛戴的程度遠遠比不上他的繼任者姆貝基(Thabo Mbeki)的任期內,人們仍然高度將民主當成所期望的政治制度。當接受民意調查時,南非窮人對民主未能帶來公平的成長、只富了少數新黑人中產階級表示憤怒,但他們仍舊支持民主治理,並經常告訴民調人員他們理解新民主制度不會很快改變本質,這正是曼德拉所強調的信息。即使在繼承姆貝基的祖馬(Jacob Zuma)任期內,人民對缺乏再分配的怨憤不斷積累,並形成較大規模針對政府和針對祖馬本人的民眾抗議,但從未威脅到南非的民主。

除了當地領導人未能照顧好窮人外,小布希與歐巴馬政府推進民主的努力,也因未能盡可能顧及所有人,而進一步致使對民主化成功至關重要的工人階級更加疏離。他們只專注於一個強人而未能面面俱到。後來從自由之家轉到國務院服務的一名民主援助專家湯姆.梅里亞(Tom Melia)說:「在約旦的美國國際開發署(USAID)和其他使館人員都很清楚,如果當地存在公民社會,〔約旦政府〕不想要的推進民主計畫都會被禁止。」

實際上2009年公布的自由之家綜合報告就指出,即使公民社會本身的定義就往往將其領導人界定成政府的反對方,美國官員仍「試圖不與不受東道國歡迎的公民社會和人權領袖沾上關係。」儘管許多政府利用登記法作為剷除它們不同意的公民社會團體的手段,但現在歐巴馬政府卻往往拒絕提供經費給未在東道國政府登記的任何當地非政府組織。

當美國外交官訪問發展中國家時,他們對一大堆政黨避而不見,但如果訪問的是法國或德國或加拿大,他們卻想都不用再想,在那些國家,美國外交官經常接觸現在的反對派人士,例如加拿大的自由黨人。與更傳統的自由派、世俗派和菁英政黨相較,遭到西方官員忽視的許多發展中國家政黨,例如泰國的「泰愛泰黨」(Thai Rak Thai),通常更傾向於代表工人階級,領導人都不會說英文,對美國瞭解也不多。但就像在泰國,這些更平民化的政黨最後都會在民主體制中勝出,因為他們對廣大人民有吸引力,以致美國外交官和美國的民主推進工作多半對它們的掌權措手不及。

2009年和2010年助理國務卿科特.坎貝爾(Kurt Combell)訪問泰國時,他有時會設法會見不是來自執政黨而是出身更平民化的其他政黨領導人。許多〔美國〕民主黨領袖反對坎貝爾與反對派人士共進早餐,他們說美國官員沒有會見高層政府官員以外任何人的先例。他們沒錯,坎貝爾的早餐很稀罕,很少其他美國官員會照著去做。

這種短視也向許多發展中國家的工人階級表明了一事,如果選舉結果不合華盛頓的心意,美國就不在乎支不支持民主化。最糟的是,只專注發展中國家一、兩個菁英領導政黨的短視毛病,至少會導致美國心照不宣地支持保守的中產階級,支持他們不按憲法就推翻雖令人討厭但卻是民主選出的領導人。當2006年泰國中產階級對塔信(Thaksin Chinnawat)政府不滿的壓力不斷上升時,美國官員也很少公開指出政變的可能。許多人私下告訴泰國官員,即使塔信被換掉,也不會是一場災難,因為軍方和王室喜歡的阿披實(Aphisit Wetchachiwa)的民主黨可能回來。

當時的美國大使拉爾夫.博伊斯(Ralph Boyce)明確看到政變的可能,向華盛頓和其他西方大使館官員發出了警告。但是,即使在2006年9月政變發生之後,美國也並未對泰國採取多少制裁,繼續與泰國武裝部隊高調舉行聯合軍事演習,泰國高級領導人將此解釋為美國支持他們的行動。(美國是有點象徵性地降級了與泰國的關係。)據維基解密獲得的一封外交電文稱,美國駐泰國大使在政變後不久私下會見了政變領導人。雖然大使不贊成政變,但他知道華盛頓也不想嚴厲懲罰泰國政府,他告訴政變領導人快點向美國和其他西方國家表示泰國仍舊走民主的道路,這樣就可以完全恢復外交關係。

同樣的,在委內瑞拉,2002年小布希政府不太願意譴責試圖推翻查維茲(Hugo Chavez)總統的政變;在這項圖謀失敗前,美國的新聞發言人阿里.弗萊舍(Ari Fleischer)似乎打算譴責查維茲造成政變,並很快歡迎政變領導人,承認他們是合法的。但之後查維茲就宣稱美國的委內瑞拉政策果然是不民主的,破壞了美國想要超越反查維茲的中產階級和菁英,直接向廣大委內瑞拉人提供援助計畫或其他民主援助的任何努力。

其後在2011年,歐巴馬政府同樣冒著在其他區域犯下同樣錯誤的風險。政府官員私下告訴記者,表示歐巴馬政府在有足夠的時間判定摩洛哥、突尼西亞和其他阿拉伯國家的伊斯蘭政黨,是否願意在世俗社會和自由主義民主制的常規內運作之前,並不滿意這些政黨獲勝,且有時並不會刻意區分誰是強硬派和誰是較溫和派的伊斯蘭政黨。


即使白宮已制定了一套它說了算的推進民主戰略,任何政策仍需要資金來支撐。但是像小布希第二任就職演說那樣,更經常的是嘴巴說一套,並沒有提供相應的資源,或至少是知道怎樣聰明應用資源。在小布希執政的大部分期間是增加了推進民主的預算,但卻因為將伊拉克戰爭與推進民主掛鉤,或動用不民主的手法像不合法的拷問或酷刑等,貶低了小布希嘴巴上說的那一套,因而嚴重影響了這些資金的使用成效。

小布希的政策基本上相當於用軍事介入和政權變動推進民主,這毒化了推進民主的真義,表示美國可以單邊利用兜售民主推翻華盛頓反對的政府。小布希本人在2004年4月美國海軍陸戰隊正在(伊拉克)費盧傑(Fallujah)打一場血腥戰鬥的時候,一再說:「如果有人試圖制止民主前進,我們會找到他們,把他們幹掉!」

雖然小布希政府歡迎歡迎許多異議人士前往華盛頓,這種做法至少安撫了發展中國家的一些中產階級和菁英民意領袖,但歐巴馬政府似乎卻奇怪地冷淡對待異議人士,這樣只會進一步疏離泰國、馬來西亞、中國或埃及等國家的民意領袖。2009年夏天德黑蘭的大規模綠色抗議發生後,數名伊朗異議人士來到了華盛頓,卻見不到歐巴馬政府的任何高級官員。同樣的,許多維吾爾人、藏人、古巴人和其他異議人士,也發現很難見到政府官員。

相當於「維吾爾人的達賴喇嘛」的熱比婭(Rabeeya Kadeer)曾經見過小布希,但卻發現歐巴馬不准她見低層國務院官員。即使2009年達賴喇嘛(Dalai Lama)訪問華盛頓的時候,歐巴馬政府也不許他會見總統,這是將近二十年來西藏人領袖首次來到華盛頓卻見不到總統。

歐巴馬政府決定改變小布希好戰的口吻,採取對抗性不那麼大的推進民主新做法,這可能較為明智。除了想在自己與小布希之間劃一條線的想法,以及美國負債累累發高燒的經濟所造成的弱勢外,歐巴馬本人似乎也更自動偏向於實用主義和依賴共識。歷史學家沃爾特.米德(Walter Russell Mead)在其討論歐巴馬外交政策的長文中指出,總統陷進了傑弗遜(Thomas Jefferson)式的美國領袖傳統,他們想「透過限制美國的承諾,減少美國的海外開支與風險,〔並〕認為美國只有在國內成為民主的典範,才最能夠傳播民主和支持和平。」

但是新的總統也是講的多,能有效運用的資源少。2009年到2011年之間,歐巴馬政府一再削減用到某些最大民主化戰場中推進民主核心計畫的資金,而沒看到其中數項計畫已在資金與執行成果的內外資金審計中有優良表現。雖然白宮在2011和2012會計年度中要求提供經費支持約五百個國務院新職位,這些職位主要在領事部門。但白宮一再削減提供給埃及的民主經費,2009年減到一半,每年二千五百萬美元,2010和2011年又再削減,2011年初還將國務院發放範圍更廣的民主基金減少了21%。白宮當局還砍掉了政府之下所設最重要的推進民主組織——國家民主基金會2011年的津貼達12%左右。

原本在自由之家後來到國務院服務的湯姆.梅里亞說:「白宮當局想要一刀切,他們在尋找要砍經費的對象時,削減民主援助的經費優先於其他領域,但不是民主援助與其他所有項目一起被砍。」白宮也取消了國家安全會議的高級職位,在小布希政府時期,這些職務專門負責推進民主工作。在國務院,白宮當局任命了主管民主、人權和勞工的助理國務卿邁克.波斯納(Michael Posner),他從前的工作主要是專門負責清理美國自身濫權的情況。這不是壞事,這實際上是小布希政府留下來需要解決的問題。但這意味著國務院主管推進民主工作的最高官員實際上在轉到現職之前,沒有多少在國外推進民主的經驗。

可以肯定的是,在國庫不寬裕的氣氛下,又還要再與2010年開始控制國會的反對黨打交道,歐巴馬政府是綁手綁腳的,但白宮不見得必須一直砍民主經費,以交換成效很糟或沒多大用處的計畫。但它卻經常如此。總體而言,2012年度的對外援助經費是減少的,且國會工作人員已明確表態,2013年度的預算中增加的機會也不多。而白宮也確定不會從朋友和盟友得到很多幫助:歐盟有自身的財務編列,在2011年也未能商定設立它自己版本的國家民主基金會,這是歐洲民主倡導者長期的目標。

在聯合國,新的祕書長潘基文似乎對民主論調感到不爽,往往採取溫和路線。他與一些最唱反調的國家打交道時,通常只會讓步:2009年和2010年緬甸政權拒絕讓他會見反對黨領袖翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)後,他低調離開了緬甸。對比之下,科菲.安南(Kofi Annan)擔任祕書長時,他更會批評拒絕聯合國人權報告員進入其國家的專制領導人。

然而,在所有對外援助中,推進民主的經費不過是聯邦預算的四捨五入誤差而已,而且也不太可能受到國會刁難,因為在所有外援計畫中,推進民主是國會山莊最歡迎的,也是選民的最愛,也曾受過最嚴格的內外審計,遠遠超過其他援外計畫。實際上共和黨主管撥款參議員和眾議員的資深助理在接受採訪時多半都說,如果行政當局要硬推數額不變或更多的民主經費撥款,他們是會照辦的。

一名資深國會助理說:「如果行政當局來找我們,表明要恢復〔即保留〕預算中的民主援助,我不認為會有撥款問題。」「沒有人想被看成是他們要砍掉提供給民主及提供給抗議者和活動者的款項。」


即使歐巴馬政府維持或甚至增加了推進民主計畫的經費,但仍舊未能擬定針對當地需要的計畫,並擺脫美國國際開發署和國務院的方式。我比較了美國國際開發署在十二個發展中國家的民主援助戰略,其中包括東帝汶、莫三比克和波士尼亞等差異很大的國家。每一國家的戰略規畫文件、計畫優先事項和實際執行方法都是一樣,幾乎無一例外。推進民主要獲得成功,必須依靠靈活應變,適應當地的情況,並且要讓當地人參與。但是,不論是美國國際開發署還是國務院,在每個國家都不是這樣做。

這項調查的結果並不是唯一的。倫敦大學的馬修.阿蘭.希爾(Matthew Alan Hill)在對美國外交推動工作的一項類似研究中發現,美國國際開發署很少採用針對個案的戰略,部分原因是,它知道如果使用已經被整個官僚體系和採購作業程序審核過的戰略,事後就不太可能遭到批評。

他發現:「阿富汗遭遇四年乾旱、饑荒,絕對貧困的程度比波士尼亞更高,但是波士尼亞在衝突中損失了一半以上的人口。……儘管存在這些差異,但卻都假設,可就每種情況使用同樣的民主發展戰略。」「次級計畫領域〔如實地援助細節〕也幾乎完全一樣。」或是如卡內基基金會的湯瑪斯.卡羅瑟斯在參加多項美國國際開發署評估後所指出的,美國的推進民主工作仍舊糾結於程序,導致「可悲的僵硬模式、繁瑣、缺乏創新和機械式的應用執行。」

如何避免讓人民懷念專制統治?七個制止民主衰退的重要步驟

書籍介紹

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作者:喬舒亞・科藍茲克 (Joshua Kurlantzick)

從2000年代中後期開始的新一波民主退潮,是全球性的,範圍之大、影響之廣,超越想像。以美國為唯一強權主導的西方民主體系開始衰退,被視為是民主中堅的中產階級轉而不再支持民主,甚至開始背叛民主,民主與經濟成長是否真的互相關聯,則已成為眾人的問號。

被認為是民主推手的互聯網成了民主的兩面刃,結果是讓民主制度進入在經濟、教育、社會上都尚未準備好的國家,讓民主更快退潮,讓這些在民主發展中國家的男男女女付出慘痛的代價。更不用說當新興國家的主權與利益被成熟民主國家以民主與人權為由被侵害的時候,執政者與人民都不可能覺得必須站在民主的一方。如果民主仍然是我們長期最好的選擇,那麼我們要的是什麼樣的民主?

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責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜