【余宛如專欄】完善社會企業生態體系比倉促立法更重要

【余宛如專欄】完善社會企業生態體系比倉促立法更重要
Photo Credit: 余宛如
我們想讓你知道的是

立法雖不是最迫切的需求,但也正顯示出台灣社企發展的真正問題。社會企業確實需要更多人的參與,「由下而上」地讓討論更成熟,讓相關研究更完善。透過一次次的討論,可以促進大家思考社會企業生態系統的樣貌,以及在其中我們能扮演何種角色。

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「社會企業入公司法」近日來躍上媒體版面,引發眾人的關注。社會企業是否立專法的討論,對很多社會企業家來說並不陌生,早在行政院2014年推動「社會企業行動方案」之前,就已經有一波討論。本次「社會企業入法」議題伴隨著公司法大幅翻修,又引發眾人關注,以「社會使命型公司(兼益公司)」之名,再度開啓社會企業是否立專法的論辯。

為因應社會、經濟的改變,以及發展新創和產業創新需求,台灣現行公司法也到了全面檢視和翻新的時候了。2016年2月,由產官學共同組成的「公司法全盤修正修法委員會」以鬆綁管制為大方向,提出了厚厚兩大本的公司法全盤修正修法建議。其中有關社會企業部分,開宗明義便指出,將放寬公司法第1條規定,令公司得同時追求「營利」以外之其他社會或公益目的,以及修正公司法第23條使負責人得考慮利害關係人利益,使公司不以獲利最大化為唯一設立目的。並新增「社企型公司(兼益公司)」專章(節),以鼓勵社會使命型公司發展。

何謂兼益公司?兼益公司乃是在公司類型上新增一種「鎖定社會使命並容許利潤分配之公司」,其名源自於G8於2014年公布的「兼益企業(profit-with-purpose business)」報告,為最低密度規範以確保公司對社會使命的維繫。修法委員會指出,該種公司所應具備的基本要素有三:具有社會目的、負責人考量利害關係人利益之義務,以及資訊揭露報告。

上述議題皆已放上vTaiwan平台,進入廣徵意見的階段。同時我也邀請修法委員會的老師、唐鳳政委辦公室、社會企業家以及相關政府部會官員,開過一場焦點座談會,討論該議題,並也一一拜訪社企、倡議者與實務工作者。蒐集了諸多意見後,我在此提出幾點觀察,希望能促成更多的討論。

「兼益公司」之名恐混淆對社會企業的認知

第一個疑問在於,兼益公司這個詞非常新穎,對很多人來說是第一次接觸。根據修法委員會的說法,名為兼益公司,即是鼓勵公司在追求營利的同時,也可以「同時兼顧」營利以外的一般社會或公共利益。然而不少社會企業家並不認同,一來大眾對兼益公司這個新名詞不熟悉,不知其內容,也難以信賴;二來其概念和大家所認知的社會企業定義相似,可能會將兼益公司與社會企業混淆。

修法委員會強調兼益公司可與國際接軌,然而事實上,社會企業(Social Enterprise)才是在國際社會上眾所皆知的詞彙,再創兼益公司一詞,並賦予其與社會企業相當類似的含義,恐怕未來得花更多的心力去推廣、解釋。

再者,民間也有許多人質疑,兼益公司和企業社會責任的差異為何。根據櫃買中心的定義,「企業社會責任」(Corporate Social Responsibility, CSR)意指企業在創造利潤、對股東利益負責的同時,還要承擔對員工、對社會和環境的社會責任。至於兼益公司,則是指公司在追求營利的同時,可以「兼顧」一般社會或公共利益。

單就上述名詞解釋來看,兩者在公共利益著重的比例不同。然而前提是,兼益公司必須要有足夠的資訊來證明它可以兼顧社會使命,也就是說如何定義其具有社會目的、負責人考量利害關係人利益之義務,以及充分的資訊揭露報告,將變得非常重要。然而目前在「兼益公司」相關的研究報告當中,許多執行細節都還有待討論,比如揭露報告的內容應包含何物、是否使用第三方標準,又如社會目的是否經第三方標準定義,以及是否具備公司轉換機制等。

若以上這些要素都不完善,「兼益公司」恐將比「企業社會責任」來得不嚴謹,這樣又如何說服大眾兼益公司可以兼顧社會使命?

兼益公司專章是否切合台灣現況?

此外,所有法案的新增與否,應當回到每個國家的文化與發展脈絡進行分析,同時應對現有與社企發展相關之法規,如非營利組織相關法令規範,進行整理與歸納,而非參照外國立法的片段內容便提出法案的制定。

歐洲國家擁有豐厚的社會經濟傳統,其社會企業自1970-1980年代發展,也是一直到近年才開始進行社會企業立法。台灣社會企業發展尚淺,社會經濟的底蘊不夠厚實,相關討論也還不足,社會經濟的發展機制也不健全,若在此階段強以法律明文定義,恐將限制社會企業發展。

韓國於2007年頒布「社企促進法」(Social Enterprise Promotion Act),以促進弱勢就業作為考核認證,然而立法後立即面臨因定義過於狹隘,社會企業多樣性降低的情況。2012年韓國政府針對定義狹隘的問題,又頒布另一條「合作社架構法」(Framework Act on Cooperatives),將合作社納入,近年則開始討論是否納入扶貧、降低犯罪、教育、照護服務等範疇。

然而仍有不少社企為取得官方資助,刻意順應法條內容,使得韓國社企缺乏多元面貌,幾乎都是聘雇弱勢就業;且超過八成社企沒有盈餘,一旦失去政府的補貼,恐怕難以生存。從韓國社企發展的脈絡可知,太早以法律定義社會企業,將可能造成錨定效應(Anchoring Effect),過度擠壓既有的資源,影響社企多元發展,事後只能透過繁複的修法過程放寬對社會企業的箝制。

韓國的例子值得借鏡。反過來我們也得思索,現在是否是台灣立兼益公司專章的最佳時機?如果我們在準備不周全的情況下急著立法,接連著可能導致資源與政策的錯誤投入。等真正立法的時機到來,社會企業的發展恐已脫離原先的發展軌道,而錯誤導入的資源也難以收回。

余宛如 社會企業
Photo Credit: 余宛如
兼益公司專章可以解決社企籌資的問題?

有人認為社企籌募資金,因為沒有明確的法律定義,所以很難向投資人說清楚,如果有一套專法、專章給予社企一個法律位階,解釋上會方便很多。不可否認,社企籌資在台灣遇到許多困難,但這真的是一套法律就可以解決的嗎?沒有法律位階,就募不到資金嗎?答案當然是未必。

當社會使命與社會影響力明確時,在台灣還是可以找到資助者的,像是發展小林村的2021社會企業、照顧弱勢兒童的小草書屋、創造在地就業機會的光原社企、或是做老人與身障者接送的多扶等。事實上,台灣目前社企型的企業,大部份還處在摸索商業模式以支持社會使命的階段,以「從零到一」來說,到一的階段少,有些甚至還在種子期,與其說他們是社會企業家,不如說是社會創新者。此外,社企營銷還遇有消費者文化的問題,台灣倫理消費的文化依然不振,連帶影響社企發展的速度。而在連一般創業募資都困難的情況下,社企當然也不例外。

事實上,社企所需要的發展資金,絕非一般的投資資金,投資資金通常還是帶著要獲利、要出場、要擴大等等的目的。而社企的擴大,不一定是規模擴大,而是社會影響力的擴大,通常資助者也需要更長的時間,才能將投資的金額拿回。基於此,歐盟的社會企業白皮書,詳細地盤點了社會企業發展所需的資金,規劃了不同的金融工具,像是種子期的社會創新基金、用於擴大規模的社會影響力基金、幫助非營利組織發展商業機制的能力建構基金、私部門的公益創投、擴大社會參與的社會影響力債券。

然而,台灣目前社企推動的現況,並未明顯的區別社會企業創業階段、也未健全社會創新機制,只要創業,儘管還沒有做出社會影響力,一律冠上社會企業之名,這樣的包袱是不是有點沈重?再者,根據閉鎖型公司專章,對於企業的社會使命等各種定義,都可以本著契約自主與尊重創辦人的精神,訂在公司章程裡。最後,要解決社企資金需求問題,重點在於健全社會企業發展過程的融資籌資管道與工具,其次在降低市場進入的門檻,提高消費市場的倫理消費文化。

修改公司法還需有配套措施

從上述可知,要在公司法中新增兼益公司專章,還有許多需要討論的地方。至於要在現有的公司法中修改第1條及第23條,明訂公司得同時追求營利以外之其他社會或公益目的,我認為這樣的想法非常進步,也值得鼓勵,但若缺乏配套措施,恐怕也只是將社企推到另一個窘境。

從修法的草案來看,第一個問題點會在於如何界定社會及公共利益,公司法只能處理公司型的社企,但推動社會企業接軌國際,更該符合國際社企多元化發展之過程。尤其NPO型、合作社型,或儲蓄型等這些在台灣蓬勃發展的社會企業,該如何界定才能完善地囊括,還有待討論。

另一個問題點在於我們無法完全防杜「漂綠(green-washing)」之業者存在,可能影響社會觀感,或對小型社會企業業者造成衝擊。新增的法律內容允許兼益公司追求營利並兼顧社會或公共利益,但卻可能導致兼益公司對於營利之追求凌駕於社會公益,以至於不肖人士濫用此類公司販售商品及服務,損及股東及社會大眾權益。是否透過揭露報告以及某種程度上規範經營者的責任,作為配套輔助措施,我認為是可以思考的方向。

立法不是最迫切的需求

除了以上四點疑慮,也有人舉吉園圃標章為例,當初推動時就在大家反對下倉促上路,儘管現在與國際接軌的生產履歷出現,吉園圃退場的呼聲高振,但今年仍然編列了6,000多萬的預算推動吉園圃2.0,因為諸多原因,難以立即退場。

以上種種都指出社企發展都還有待更多討論,倉促立法,絕對不是件好事。在這邊,我也提出一份數據供大家參考:去年度一份對社會企業的調查顯示,有61.29%的社企夥伴認為不需要立法、專章,他們認為政策比較重要。歐盟社企政策白皮書花了兩年做調查,鉅細靡遺地分析社企在創建過程中,每個階段需要的協助。相較之下,台灣於2014年推出為期三年的社會企業行動方案,在2016年年底劃下句點,卻未能檢討過去的政策執行成效、擬定第二期的規劃,讓我覺得非常可惜。

我認為,現在社會企業最急迫的是建構生態系統。以社企發展相當成熟的英國為例,在生態系統的建構上,以政策提供諮詢與輔導、與強健的社企中間機構合作、健全社會金融與社會投資環境、簡化行政程序、建立民間發聲管道並培育社會企業種子。此外,英國政府也極力營造有助於社會企業發展的文化,如建立社會企業資料庫、訂定社會企業日(Social Enterprise Day)、舉辦消費者教育的活動(Buy Social)、每年舉辦全國社會企業成果展、舉辦社會企業競賽活動、促進社會企業融入各級教育系統、規劃相關研究等。

社會企業在初期所面臨的挑戰是非常艱巨的,最需要的是政府投注更多資源來培養建構能力、協助資金籌措、組織連結,以及社會價值概念的推廣等。台灣目前有公司登記、社企登錄、社企聚落、政府資源輔導及媒體報導等的社會企業,約為450家,數量與發展規模都還在萌芽期。因此我認為,在急著喊立法之前,應該思考的是,台灣的社會企業真正需要的是什麼?

最後再提供一份數據供大家參考:韓國社企的成功率只有3%,而英國卻有40%,原因在於韓國政府採用立法加補貼,「由上而下」地推動,結果卻是扼殺社企自主性;而英國則是「由下而上」,讓民間自行孕育社會創新精神,政府從旁扮演政策輔助角色。我再次強調,立專法不是社會企業最立即的需求,太早立法也可能會限制社會企業多元發展的空間,最好的方式應繼續以政策輔助為主,待社會企業發展出一些典範或路線,再從中架構出適合台灣社會企業生長的法規。

雖然我綜合許多人的觀點,說明社會企業對於立法的疑慮,但自我揭露、透明可責就我認為依然是非常重要。以我當初創辦生態綠為例,儘管非常艱困,我還是堅持要遵守國際公平貿易標準的規範,自我揭露,提供具有ISO標章的國際公平貿易認證組織稽核,透明我的生產源頭與逐筆交易,以追蹤上游農民與其社區因此而改善。整個過程中,我覺得受益最大的是我與生態綠,因為隨時都可檢視初衷、累積更大的能量,創造社會改變的同時,與國際接軌、取信於人。

立法雖不是最迫切的需求,但也正顯示出台灣社企發展的真正問題。非常感謝修法委員會,把社會企業發展帶入公司法修法的討論,我也樂見更多人共同投入社企政策方向、立法與否的討論,社會企業確實需要更多人的參與,「由下而上」地讓討論更成熟,讓相關研究更完善。真心祈盼透過一次次的討論,可以促進大家思考社會企業生態系統的樣貌,以及在其中,我們能扮演何種角色。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:彭振宣

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