北極:美、俄合作的最佳起點

北極:美、俄合作的最佳起點
Photo Credit: Reuters / 達志影像

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美、俄的合作不僅符合雙方共同利益,對甫上任的川普而言,也是個與普亭重新建立關係、擺脫歐巴馬卸任前設下重重難關的最佳突破口;同時,更是美、俄關係的最佳起始點。

川普(Donald Trump)與普亭(Vladimir Putin)的關係,自美國大選開始至今,都是外界關注焦點,兩人也頻頻隔空向彼此透露雙邊合作意願。然而,自上世紀50年代以來,美、蘇集團的對抗(蘇聯解體後則為美、俄對抗)一直是國際政治的重要一環。雖然曾在梅德韋傑夫(Dmitri Medvedev)擔任俄國總統期間,因其親西方路線得到暫時緩解;但普亭重掌大權後,美、俄關係一直不見好轉。近日,歐巴馬(Barack Obama)大動作驅逐35名俄國外交官後,美、俄關係可說是回到冷戰以來的「新冰點」。

雖然普亭與川普兩人看起來是趣味相投,但歐巴馬政府遺留的「外交殘局」,必定會使甫上任的川普難以施展拳腳:從菲律賓進入杜特蒂(Rodrigo Duterte)時代與美國大唱反調、俄國支持的敘利亞政府在阿勒坡(Aleppo)戰事告捷,到美、俄在北約國家(近期為波蘭)因華府增派軍隊而陷入緊張;再加上俄羅斯意圖干預美國大選,雖然雙方對是否屬實各執一詞,但勢必影響美國國會對普亭的信心。

美國與俄羅斯究竟在世界哪個角落尚存合作的空間呢北極或許是個不錯的選擇。

一、一片「符合美、俄共同利益」的淨土

隨著全球暖化的加劇,北極的常年冰逐漸消融。但融冰不只釋放出北極潛在的資源,更是美、俄共同的利益。

北極蘊藏相當豐富的自然資源,石油、天然氣、煤炭和金屬礦產藏量可觀,石油含量甚至將近全球潛在儲量的30%。另外,漁產也是北極重要的資源,隨著暖化影響,更多洄游魚群將從阿拉斯加、北海等漁場往北遷移,這些都是在北極冰融後將浮出水面的資源。

「北方航道」與「西北航道」的開通更是近年熱門話題。傳統而言,欲從亞洲通往歐洲,須繞行巴拿馬運河或蘇伊士運河。若在北方航道或西北航道完全開通後,可直接穿過北極海以及白令海峽,預計能減少傳統航道約40%的航行距離,將對全球航運帶來革命性的影響。

另外,北極是美、俄之間距離最近的區域,從冷戰時期就是美、蘇對抗最脆弱的一環,雙方甚至可在不踏上他國領土的情況下攻擊對方,可見北極戰略位置的重要。因此,無論是從資源、交通運輸或是軍事戰略地位而言,北極和美、俄兩國關係都極度緊密。

二、擱置爭議,共同開發

1867年,俄羅斯帝國將阿拉斯加以720萬美元賣給美國,讓美國成為五個環北極國家之一,同時開啟美、俄的北極博弈。

美、俄兩國將北極問題提升為國家層級的時間,乃俄羅斯稍早,且較為積極。早在2007年,俄國便於北極海海底的羅曼諾索夫大陸礁層(Lomonosov Ridge)插上俄國國旗,象徵其對北極地區的主權;接著在2009年發布《2020年前俄羅斯聯邦國家安全戰略》,捍衛北極主權成為重要的國家目標。2015年,它甚至還向聯合國「大陸礁層界限委員會」(CLCS)提出面積120萬平方公里的北極海床乃是俄國領土,但遭聯合國以證據不足為由予以拒絕。

而美國則要等到2010年歐巴馬政府的《國家安全戰略》,才將北極視為美國國家的根本利益;歐巴馬甚至一度批准殼牌(Shell)石油公司探勘並開發北極石油,然而,最終也因國內外過多反彈聲浪而作罷。2015年,歐巴馬成為第一位到訪北極的美國總統,顯示對該區域的重視。

2016年11月,美國更和另一北極國家挪威在俄羅斯邊境的希爾克內斯(Kirkenes)地區進行聯合軍演,旨在加強自身與北約集團對北極區域的控制;俄羅斯則在同年宣布進行25年來最大規模的飛彈試射,並由核動力潛艇發射16枚潛射彈道飛彈。

然而,軍事戰略上的互相抗衡,並不會影響雙方合作的興致,這也並非美、俄第一次協商共同開發北極資源。早在2011年。普亭便曾和美商艾克森美孚(ExxonMobil)石油公司商討開發事宜。現階段而言,無論是世界霸權美國,或是復甦的強國俄羅斯,都沒有單獨開發北極的能力與正當性。

正當性問題較困擾美國。北極資源藏在融冰下,諷刺的是,美國並未簽署1982年《聯合國海洋法公約》,即便它主張自己擁有200海哩的專屬經濟區和大陸架,其他締約國也未必予以理會,只得透過與其他締約國的合作,提升開發北極的合法性。因此,環北極海國家中享有最寬廣大陸礁層的俄羅斯,自然成為其開發的首要合作對象。

技術層面上,俄羅斯雖有獨步全球的破冰船科技,開採技術卻相當仰賴西方石油公司,尤其是北極資源的開採難度更高,俄羅斯難以獨享北極大餅。因此,美、俄若真的同意共同開發北極,不僅有前例可循(雖未成功),也符合當前俄國外交方針──即在政治敏感地區「擱置爭議,共同開發」。最顯著的例子,便是2016年底與日本展開的「南千島群島共同經濟發展」。

三、美國準國務卿人選透露端倪

川普於2016年12月已正式提名艾克森美孚石油公司的總執行長蒂勒森(Rex Tillerson)為國務卿。這樣的人事安排已明顯說明兩件事:與俄羅斯的關係將是未來美國外交的重點,以及美國將不會放棄化石燃料。

蒂勒森與普亭交情匪淺,2011年曾與普亭會晤於黑海濱的城市索契(Sochi),共商「北極開發案」,更因此獲得克林姆林宮因其「加強能源部門合作」而頒發的友誼勳章。此外,蒂勒森也大力反對西方國家對俄的經濟制裁,故其成為國務卿後加強與普亭的合作,並逐漸放棄對俄經濟制裁是可以預見的。

有趣的是,蒂勒森的艾克森美孚石油公司,早在2011年便曾和俄羅斯國家石油公司達成一項價值約5,000億美元的北極能源開發計畫。但隨後爆發的克里米亞危機使歐巴馬政府開始限制雙方的合作,加上環保團體對石油公司開發北極的阻撓,這項計畫遲遲無法進行。

目前,從川普的言論來看,其能源政策應偏向「能源自主」,增加頁岩油和化石燃料的開採,並主張不顧《巴黎協定》的約束。因此,和俄羅斯重啟對北極能源的合作計畫,並非完全不可能。

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蒂勒森與時任總理的普亭於2012年4月在俄國會面景象。

四、2017年5月的北極理事會部長級會議為雙方提供最佳機會

美國將於今年4月正式成為北極理事會(Arctic Council)主席國,並將於5月於阿拉斯加的費爾班克斯(Fairbanks)舉行部長級會議,這可能是俄羅斯外長拉夫羅夫(Sergey Lavrov)與新上任的國務卿蒂勒森第一次會晤,別具意義。雙方雖不可能達成立即的共識,但卻是日後共同開發北極重要的第一步。

雖然環北極國家意圖開採北極資源,招致許多環保團體的齊聲撻伐;但隨著北極冰層漸融,又有多少大國願意只對這些珍貴資源望梅止渴?美、俄的合作不僅符合雙方共同利益,對甫上任的川普而言,也是個與普亭重新建立關係、擺脫歐巴馬卸任前設下重重難關的最佳突破口;同時,更是美、俄關係的最佳起始點。

責任編輯:闕士淵
核稿編輯:楊之瑜


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