為什麼全台灣有超過七萬家違章工廠都長在農地上？

文：吳其融（地球公民基金會專員）

在台灣西部的「非都市土地」，隨處可見農田蓋起廠房，到底農地怎麼了？但我們發現更得追問的是，工業用地怎麼了？為什麼一切都看似失控了，到底還有沒有改變的可能，讓我們願意相信我們的農地，還能提供適合我們食用的農作物？讓我們相信國土錯置有重新被調整的可能？

看看你家鄉的違章工廠

2011年全台普查157,248家製造業中，扣除營運中已登記的78,000餘家、免登記的3,000餘家及取得臨時工廠登記的6,000餘家，還有70,000家左右的違章工廠。台中市區域計畫估計台中市違章工廠的家數大略在18,000家，但到底確切有多少違章工廠，仍是政府統計資料的謎團。

我們以一個簡略的圖像描述台灣西部農地上的困局，違章工廠一路從新北、桃園、台中、彰化、台南以及高雄，在大大小小的農地蓋了違章工廠，或者變更為可蓋工廠的丁種建築用地。

Photo Credit: 游欣穎製圖

在新北市的五股、泰山、新莊塭仔圳到樹林柑園，我們見到了全然被抹去農田景色的農地，取而代之的是因市地重劃而離開原先都市計畫裡工業用地的產業，農地污染情況複雜，有烤漆業造成的強鹼水污染，有氰化合物超標排放，但更大的問題是為何政府沒有任何管理，放任這些產業違法在這裡製造污染。

在桃園，以中壢地區為放射核心，只要隨著道路開闢，就會有各型態的農地違章工廠，如果不以土地使用分區的手機檢索系統確認，有時難以辨認哪些地區在地目上是農地，在地違章工廠伴隨著鄰近工業區多樣的產業類型，造成農地污染的風險難以指認。

台中是違章工廠最為嚴重的區域，以潭子、大雅、神岡及大里、太平、烏日為兩個大區塊密集區，較為特殊的是，台中港工業區外有違章工廠群聚現象，但工業區內的使用率卻僅53％；大里夏田地區，該區農地遭遇了大量的電鍍業廢水污染，但許多需要電鍍處理製程的金屬業廠商，我們還不知道它們現在分布在哪裡？

北彰化違章工廠的情形也令人擔憂，高頻率發生農地重金屬污染，全台公告400公頃污染農地，彰化就佔了6成，近240公頃，北彰化遍佈金屬加工相關產業，頂番婆是生產水五金的聚落，蔡英文政府更宣示，會以「田園式生產聚落」來特案處理，諷刺的是，周遭盡是插牌公告農地污染的區域，未來恐將變為佈滿「農地污染場址」插牌的田園式生產聚落。而在花壇地區是遍佈自行車零組件小型違章工廠，在北彰化，你會有一種位處工農用地交雜的錯覺。

台南似乎步上台中的後塵，在城市擴張的外圍地區有更多的廠房正在興建，在城市的邊界，土地使用開始變得錯亂，目前還無法指認哪些工廠類型是大宗，但在隨機訪問過程中，有數家來自於原先位處都市計畫裡的工業區土地。

北高雄則是另個課題，密集的鐵金屬鑄造業，大多是螺絲釘產業，遍佈在岡山地區，酸洗製程及切削油的工業污染，對週遭的農業生產造成極大威脅。

Photo Credit: 李根政攝

違章工廠的歷史因素

在上述的描述中，簡略說明這數個月的調查、理解以及觀察，在分析違章工廠的問題前，我想談談關於違章工廠的道德爭議，當不合法成為一個結構問題，我們只能試著更有體系的分析它，進而改變一切。

現任的政府常常說違章工廠是「歷史共業」，用以擺脫自身的責任。然而，卻沒有好好檢視這段歷史過程，作出真正的反省和檢討。

違章工廠的歷史因素並不是1972年省主席謝東閔所說的「家庭即工廠」，而是1970年代，美國開始對日本金屬加工製造業進行進口限額限制的管制，於是日本將台灣的加工出口區視為國外生產基地，當時有將近65％的廠商來自日本。

1974年，台灣政府開始放寬加工出口區的製程可以委託區外加工，於是30％到50％的產品製程開始在區外的家庭、違章工廠生產，加上政府無法壟斷金屬加工的技術並進行分配，又剛好遇到石油危機（1973-1974），所以日商持續將製程外包、委外，以降低成本的風險，這使得在非工業土地的工業生產行為持續產生誘因，這正是今天違章工廠林立的歷史起因；中小企業研究者將這種模式稱為《彈性化協力企業結合結構》。

政府國土管理官僚機制盲點

但法治邏輯上，農地不能任意轉作工業使用，但官僚體制為什麼放任破口持續產生？政府各機關面對違章工廠的現況是：當一塊農地開始興建違章工廠，常常都是打好地基還不能管，要等到建築物長了角，如做宗教使用，就叫民政局來處理；長了鐵皮當工廠，那就是歸經發局管；如果變成農地住宅，那就歸都發局管。

以下是真實的案例：一開始地方的農業局接到民眾要申請「農業設施」，發出農業設施許可興建文件，其他局處就跟著給予營業執照、建照及用水用電許可。接著，申請人把農業設施弄成「違章工廠」，因為違法，所以農業局就撤銷了農業設施許可文件。

但是，經發局卻不沒有跟著撤銷營業執照，工務局也沒有撤銷建照，他們說：「因為沒有法令可以遵循」；然後，農政單位去協調自來水公司、台電公司，希望讓違章工廠停水停電，但他們都說不行，因為他們不能對有繳錢的廠商停水停電。結局是，一張失效的農業設施許可文件，竟然成為違章工廠用水用電，取得營、建照的根據。

地球公民基金會理解到違章工廠並非一個單純的道德命題，只是看到農地上違規行為、污染，談論農作物能不能吃，無法處理這個涉及政治、經濟、社會的龐大課題。我們認為必需了解、分析，中小企業與財團彼此之間，如何弱肉強食，掠奪農地、傷害農業，進一步立體化的區分違章工廠的各種類型，尋求真正能夠解決問題的政策方案。