愛農變成害農:為什麼好端端的泰國大米收購計劃會讓人民抓狂?

愛農變成害農:為什麼好端端的泰國大米收購計劃會讓人民抓狂?
Photo Credit:AP/ 達志影像
我們想讓你知道的是

泰政府原以為食米能夠售出,如今生意做不成,給米農的補助就不能回本,除此之外,又因收購價錢之高,吸引鄰國農民偷運食米到泰國,假冒泰本土米賣給政府。

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一年前,泰國軍隊推翻民選泰國政府,如今泰國政府忙著處理前總理盈拉(Yingluck Shinawatra)涉嫌瀆職的案件,而泰國米農仍為著生計苦惱。

泰國前總理盈拉否認瀆職指控

2014年5月,泰國前總理盈拉被泰國憲法法院判決犯濫權罪,並交出總理職位,隨後,泰國軍方任命的國會通過彈劾議案,使盈拉五年內都不得參政,泰國總檢察長並於今年2月19日,正式對盈拉向最高法院提出刑事起訴。

盈拉在5月19日接受曼谷最高法院審訊時,否認瀆職導致國家在大米補貼計劃損失逾5,000億泰銖(148.5億美元)的指控,並強調這是政治審判。

盈拉2015年5月19日接受高等法院審訊後,接受媒體採訪。Photo Credit:AP/ 達志影像

當時,泰國反對黨和民眾,不滿盈拉執掌的為泰黨(Phak Phur Thai)政府提出的特赦法案,因這法案被視為有助盈拉兄長、前總理塔克辛(Thaksin Chinnawat)脫罪返國;而一場源自食米補貼的風波,又造成紅衫軍和反對派在2013年10月至去年4月衝突,終於軍方於5月發動政變,接管政府至今1年,預計到2016年8月才會大選。

然而,說起因是不滿補貼政策並不全面,畢竟在盈拉主政的為泰黨前,泰愛泰黨及議會對手民主黨也提出過補貼政策,畢竟沒有補貼,泰國農民種米難以回本,而本文將簡述一個惠及米農的政策,如何受政治制度左右,以及為何作繭自搏,失敗收場。

泰國2011年地區選舉議席分佈。不同顏色表示該地區奪得最多議席的政黨,紅色乃為泰黨,而藍色為民主黨。某些選區的議席多於一個,所以不只單一政黨取得該選區所有議席。Photo Credit:Howard the Duck CC BY SA 3.0
盈拉履行競選承諾

泰國2011年大選,盈拉帶領為泰黨取得500席中的265席,並在與小黨結盟後,國會通過盈拉成為泰國首位女總理。她答應選民,一旦當選,政府會向米農採購食米,收購價為每公噸15,000泰銖(約487.5美元);而如果是茉莉香米,收購價更達每公噸20,000泰銖(約650美元)。

這個價錢,較上屆民主黨執政時的價錢高了4,000銖,更比國際米價高了4至5成,有用公帑取悅選民之嫌。當然,政策的客觀效果,是農民可免除中間剝削,補貼種植開支,而多出的收入則會刺激消費,推動國家經濟增長。

除了高價採購食米外,為泰黨的政綱還包括減利得稅,同時增加最低工資,吸引外資,改革議會等。

此次選票結果再次證明,泰國南北地區地分庭抗禮:南部和西部是民主黨票倉,而為泰黨最大的票源,則是東北部和北部;東北部和北部是農業重地,貧窮人口比例較高。

一切回到1998年

2001年後的選舉,是泰國政治的分水嶺。

1997年的泰國憲法修改,促進了政黨整合,也取消複數選區制(在2011年大選恢復),全國所有選區改為單一席位一票制,並結合政黨名單制。

1998年,盈拉的兄長塔克辛成立泰愛泰黨。當時農民上街示威不滿政府忽略他們,金融風暴又重創經濟,塔克辛爭取他們農民及小企業支持,訂出有利他們的政綱。

泰愛泰黨找對了路,取得東北部和北部的農民信任,讓該黨在2001年大選成為泰國第一個奪得過半數國會議席的政黨,讓塔克辛成為總理。當時政府落實政綱,例如30銖看病、農民延遲償還貸款、成立農村基金、推行「一村一特產」,每條村選出代表其特色的產品,讓農民首次感受到被政府體察的滋味。在塔克辛任內,農村貧窮率更持續下降(不過貧富差距下降有限)。

泰愛泰黨執政前,泰國政府已實行大米收購計劃(rice pledging scheme),原意是增加農民現金流,償還務農貸款給銀行。而在塔克辛年代,農民賣稻穀給政府,是在90天內以3%利息還款及贖回稻穀,如果米價較目標價低,貸款就不用償還。由於目標價較市場價高很多,政策導致政府採購大量稻穀,還動用大量公帑,計劃持續到2006年結束。

2005年,泰愛泰黨再次憑農民選票在大選勝出,奪得更多議席。2006年,塔克辛政府倒台,翌年泰愛泰黨被勒令解散,塔克辛五年內不能參選。沙馬(Samak Sunthorawet)被認為是塔克辛接班人,在2007年帶領人民力量黨(People Power Party)參選,雖再次成為第一大黨,但未獲過半議席,2008年,該黨重新推行收購計劃,收購價依舊較市價高

一名泰國男士騎單車經過囤積稻米的廠內,照片攝於2013年。Photo Credit:AP/ 達志影像
對手也有補貼計劃,只是形式不同

2008年9月,沙馬因為主持電視烹飪節目並收取酬勞,被憲法法院裁定違憲,立即解除總理一職。同年底,泰國憲法法院裁定人民力量黨選舉舞弊,下令解散該黨,下議院選出民主黨艾比希(Aphisit Wetchachiwa)上台。

別以為反對派會抗拒食米補貼,新上台的民主黨同樣推出收入保證計劃(income guarantee scheme),表示即便在大米價格較低時,政府仍會保證米農得到固定收入,每公噸有11,000銖,差額由政府補貼。艾比希稱這計劃不會扭曲市場,財政支出也較透明,在2011年大選時,民主黨則批評為泰黨的採購食米政策,擾亂市場,抬價會削弱泰國米的競爭力,只因它們承諾,當選後,保證每公噸收入提高至12,000銖(約400美元)。

為泰黨的如意算盤……

前文提及,米農把神聖的選票送給為泰黨,盈拉也隨即兌現競選承諾,推行食米採購計劃。但為泰黨卻非單純補貼,它們的如意算盤是這樣的:政府通過碾磨商收購農民稻穀,然後儲存絕大部份以控制米的供應,待國際米價上升,政府就可用高價賣米,從中賺取利潤,填回補貼開支。

因深信一定有人要,為泰黨不怕米貴,加上泰國佔全球食米外銷市場三成,是最大出口國。於是該黨認為泰國有力控制米價,及有足夠地方和設備儲存大米,待適當時間推售。

可惜,人算不如天算

但為何這個政策失敗呢?第一,泰國沒有預計到國際米價下跌。這是由於印度恢復食米出口,拉低了國際米價,而印度政府為保障國民有足夠糧食,曾在2008年禁止Basmati香米出口,直到2012年才取消;而越南也曾在2008年短暫禁止食米出口

直至2011年,泰國又成為世界最大的食米輸出國,盈拉政府誤以為米價會持續高漲,且能控制約三成世界食米出口量,於是積極建倉儲米,待價而沽。

然而,泰米實在太貴,進口地紛紛尋找替代來源,讓印度在2012年首次超越泰國,成為食米最大出口地,越南居次,泰國只排第三。

聯合國糧農組織就表示,稻田面積減少、稻田轉種其他植物,加上天氣乾旱,導致泰國2014年大米生產量大降,而全球大米生產量也在五年來首次下滑。

大量積存、財政崩壞、農民自殺、民怨四起

米賣不出,唯有積存起來,但存久了,食米就會發霉,不能賣出,當時媒體更紛紛拍攝泰國米倉堆滿米的照片。

泰政府原以為食米能夠售出,如今生意做不成,給米農的補助就不能回本,除此之外,又因收購價錢之高,吸引鄰國農民偷運食米到泰國,假冒泰本土米賣給政府。據估計,單是計劃實行首年,泰國政府就花了1,000億泰銖收購,而食米補貼計劃也在2014年2月終止,國家經濟損失達5,000億泰銖。

更重要的是,部份米農的收成只夠自用,能夠出售食米的,都是較有能力的農戶,因此有關注泰國經濟的智庫批評,採購計劃並非全面幫助小農,反而是讓富農受惠;而由於米農要先賣米給碾磨商,再賣給政府,碾磨商又從中得益

即使有餘糧出售,一旦泰國政府未能及時付款,農民就被拖款,來不及靠補助償還務農及其他債務,有農民甚至因此而自殺。昔日支持為泰黨的農民,日後都成了反對那方

如今,由帕拉育(Prayuth Chan-ocha)領導的軍政府,一方面補貼農民,另一方面則計劃短期內減少生產。有報導指出,因趁著泰國水旱,政府關掉了灌溉系統,讓東北部米農未能開始年度的第二次播種,有利於推售存米。然而,由於補貼未能補足農民開支,未能種米,就沒有收入,沒有收入,就不能償還負債

不少人則認為,盈拉及其政府官員在整個食米採購計劃有貪污嫌,但遭其否認。姑且勿論貪污指控是否成立,她一定要為國策失誤負責,而政壇對手則為了避免塔克辛家族有任何重生機會,也加重打擊為泰黨。

Photo Credit:AP/ 達志影像
這是有民主制度也不能解決的問題

很多文章和評論,都形容塔克辛和盈拉建立的是民粹政治,哪裡有支持,就推出惠及他們的政策。縱使泰國已工業化,仍有6成人口居於農村,當中偶有不少未能靠農業為生,要到城市打工。而為了讓農民收入追上耕種成本,政府推出扶助措施,用補貼改善農民生計,進而推動消費和整體經濟,其實有道理。

但問題是政策不計成本,而盈拉政府的計劃,是直接受國際米價影響。再者,政府建立了為民服務的形象,背後卻建立綿密的主從網絡,鞏固家族權力和財產,令人質疑本意(註一)。如果缺乏制衡力量,就連有民主制度也無法發揮作用,甚至助長專權。

就著食米政策失誤帶來的風波,只能說,唯有解決米農總體貧窮及欠債,及靠務農自給自足,無需受國際食米貿易影響,泰國才有機會化解社會矛盾。

註一:在塔克辛年代,這些例子包括派親信入軍隊,親屬和同學則進入警隊和行政部門,委任更多商界進入法定機構。同時,他削減軍方財政,打壓媒體,批評發表不同意見的非政府組織和學者。泰愛泰黨通過合伴或建立聯盟,孤立民主黨。民主黨沒有足夠議席阻礙立法,變相廢掉反對黨制衡的力量。盈拉政府就是延續塔克辛。

註二:本文內容主要參考Pasuk Phongpaichit和Chris Baker撰寫的Thaksin(Second Expanded Edition),2009年由Silkworm Books出版。

註三:泰銖兌美元,2011年起,在1兌0.03至0.035上落。

*筆者衷心感謝Arnold Fang。他的博士論文是比較泰國和菲律賓的食米政策,並從選舉制度,政治形勢,主從關係及社會經濟差距解釋。本文採納了Arnold主要論點及資料,惟結論未必跟他的一致。期待他的作品面世。

本文或作者授權刊登,原文請見:愛農變成害農——淺談作繭自搏的泰國大米收購計劃

責任編輯:吳象元
核稿編輯:闕士淵

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