與中國打交道20年內幕觀察:中國不是鐵板一塊,法院也唯黨的意志是從

與中國打交道20年內幕觀察:中國不是鐵板一塊,法院也唯黨的意志是從
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習近平的司法改革將透過專業化和現代化來改善現有體系,並且人們還希望司法體系能更加注重透明性和一致性。但只要法律體系不能獨立於黨,在中國就沒有法官或檢察官能做到真正的獨立。

文:亨利.鮑爾森(Henry M. Paulson)

人們很容易錯誤地把中國當成一個鐵板一塊似的中央集權國家,但現實卻大不相同。經過省、市、縣、鄉鎮和村各級官員對黨指令的解讀和實施,高層做出的決定經常被下面分散和力度不均的執行所打亂。地方官員有各種辦法來實現這一點——有些是富於想像力的執行,有些則不然;許多是經過深思熟慮的,其他的則簡單得讓人驚訝。這種緊張對立用一個亙古不變的中國俗話說,就是「上有政策,下有對策」。

讓我們回到幾年前,看看重慶和廣東的鮮明對比。在推行毛式群眾集會的同時,薄熙來看起來是用鐵腕治理重慶,大力強調法律和秩序,推動國企發展並在意識形態上向左傾。在廣東,汪洋則注重發揮本省歷史上深厚的創業精神,並允許市民發揮更廣泛的社會作用。他提出建設「幸福廣東」,但二○一一年底卻在一個叫烏坎的村子裡發生了因非法賣地引發的暴力抗議活動。透過與當地居民對話,汪洋公開採取了一種有耐心、和解的方式,和平地化解了這個危機。

「在過去,政策是壓制任何形式的不滿,」他在二○一二年四月對我說,當時這起引起國內國際廣泛關注的抗議事件才過去幾個月。我們見面的地點位於樹木繁茂的沙面島上的原英國領館,這裡曾是廣州的老殖民地租界。我們在討論一系列話題的時候談到了烏坎這個問題。

「政府意識到,如果百姓的要求合情合理,即使他們採取了對抗性方式,你也要寬容一點。只有這樣做,政府才能保證不站在老百姓的對立面,」他繼續說道。他補充說,當然,有時候政府也會發現百姓的要求是不合理的。

汪洋隨後在中國政府換屆中被任命為四位副總理之一,並擔任中美戰略與經濟對話(S&ED)中方首席經濟代表。他是前任王岐山的稱職接任者,中美雙方都該慶幸由這樣一位精明能幹、有直覺力的人來擔此要任。

各省執行政策各不相同也可以是件好事,這樣官員們就可以學習別人的成功經驗或吸取失敗教訓。但這也會導致政府效率低下,難以維繫全國性標準或確保北京所制定政策的統一實行。而且地方黨委的權力經常妨礙監督以及法律和標準的有效實施,因為通常國家部委和機構的地方分支是對省市領導負責,而北京方面又不能充分監督他們。

由於靠黨來做重要決策,國家沒有它所需的現代機制和體系來管理許多領域。環境保護就是一個很好的例子,說明現有政府體制和安排是如何不足。沒有哪個領域的挑戰對習近平來說是更加緊迫的。環境保護部成立於二○○八年,代替了原來的環保總局,負責實施全國人大制定的相關法律。

不幸的是,這些法律通常很含糊,要求有額外的指導實施細則。在中國的法律體系裡,是由負責調查和起訴的國家檢察機關來提供這種指導,但省甚至市還可以根據「自身特定」情況進行調整。環保部在各省和主要城市裡都設有分支機構,但實際上他們都是直接對省長或市長負責,而只是間接地對北京負責。這種安排造成各種混亂,政治干預和不連貫執法。

關於誰有權力和責任來實施懲罰,尚有很多不清楚的地方,理論上各級環保官員都可以影響罰款數額的多少。即使對採取行動達成一致意見,這些決定的實施還取決於法院的意願,而法院則完全在黨的掌控之下。如果關閉工廠或處罰排污者會影響轄區的經濟增長,當地的黨代表就不會願意採取行動。環保部看起來更是嚴重資源不足。據說環保部僅有三千名工作人員和六.四三億美元的預算。與之形成鮮明對比的是,美國環保署擁有一萬五千五百二十一名僱員和七十九億美元的預算。

環保部並不是唯一在苦苦掙扎以完成使命的部門。中國的官僚機構似乎都有個龐大的基層,重心向地方和省級分支傾斜。財政部長樓繼偉估計,中國在中央工作的公務員只佔總數的六%,而美國是一二%,法國是一四%。直到二○一三年三月,國家食品藥品監督管理局在中央的總部還只有六十幾名工作人員;隨後增加了數百名工作人員,但該機構仍然沒有自己的執法隊伍,必須依靠地方官員。我想像不出對中國來說,還有哪兩個領域的問題會比食品安全和環境安全更為緊迫,這兩個領域已成為緊張衝突的爆發點,但負責解決這些問題的政府機構卻仍然準備不足。

中國在制定更好的法律條款方面取得了進步。但這些法律沒有被統一和一以貫之地實施,而法院也仍然唯黨的意志是從。「我們知道有地方保護,但我們把它留給地方政府處理。」一位高官告訴我說。「你能想像在一位省委書記轄區內的地方法院或檢察官,對這位省委書記或省長提起法律訴訟嗎?」

習近平主席急切地想恢復人們對司法系統的信心,以此平息市民的憤怒並確保改革成功。私有產權保護和合約執行對實現經濟自由十分重要。沒有這些,創新精神難以興旺,經濟活力也會下降。在他作為總書記,主持政治局學習的一次早期講話中,習近平大力倡導了他所稱的法治,當然這和我們所理解的法治原則是不同的。他特別強調了法官和檢察人員獨立性的重要性,要求黨克制對司法程序的干擾。

北京已開始採取步驟,減少地方黨委對法院和判決的控制,限制他們干預個案的能力。三中全會要求有更多公開審判,法庭判決將根據呈堂證據而不是在背後商議。黨不斷跟進這些進展,並把二○一四年十月的四中全會主題定為依法治國。這次會議制定的文件談到了建立巡迴法庭,這樣能夠有效避開地方黨領導人對司法判決的干擾;他們還強調,將根據官員的執法效率、執政透明度及負責任程度,對他們進行評估。