Uber退出之後,給台灣計程車運輸服務的兩點建言

Uber退出之後,給台灣計程車運輸服務的兩點建言
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我們想讓你知道的是

過去政府對於產業、行業的思考角度,是以管理、規範為思考主軸,但我們認為,計程車業也是產業,主管機關應該要從產業的思維來看待計程車業的改革問題。

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文:威克勞

Uber在昨日(2/2)宣布針對公路法新法上路後的罰則問題,將於2017年2月10日起暫時停止在台灣的業務。消息一出,引發網路熱議,然而其實這個結果,並不出人意外,去年十一月,筆者即針對這個議題在關鍵評論網發表〈共享經濟還是「掠奪」經濟?Uber退出台灣的利弊〉一文,說明了Uber這種完全以獲利、募資為導向的經營模式,最後面臨高額罰鍰時,將可能無以為繼(無利可圖)而退出台灣市場,如今即將實現。

但Uber退出市場並非首例,畢竟Uber這種將營運成本(管理、保險、賠償、稅負)通通外部化,將企業責任降到最低,以追求最高利潤的方式,加上搶占市場過程中用補貼方式低價競爭的做法,同時傷害到原有合法執業者及產業,本來就不容易被政府監理所認可。因此只要是計程車服務產業成熟(無快速大量提高運輸服務供給需求)的國家,幾乎無差別地都會做成「Uber營運模式弊大於利,應該納管或禁止」的判斷,職是,歐洲主要國家、亞洲中日韓等國也都不允許Uber用其原有的經營模式運作,而給予不同程度的禁止或管理,如今台灣也不例外。

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然而重點是,Uber真的離開之後,遺留下來近萬名的司機,該如何處理?特別是許多當時誤信Uber廣告用貸款買名車來開Uber(同時提升身價又能賺錢的好生意?)的年輕人及家庭馬上要面臨斷頭的問題,這是Uber在各國都可能造成的後遺症之一,同時也是當地政府必須面對的爛攤子,而這個爛攤子會隨著Uber違法營運的時間及規模而擴大。

台灣處理Uber問題拖了四年,當時未能當機立斷阻絕Uber或導入納管(新加坡模式),延宕至今已成另外一個社會問題,猶如當年在鴻源投資公司倒閉的問題一樣,都將有一批「受害人」出現,交通部及各政府相關部門有沒有準備協助這些受害人如何求償?日前美國聯邦貿易委員會(FTC)才剛剛針對Uber公司以不實資訊招募司機致使大量司機受騙加入,祭出2,000萬美元的重罰,伴隨而來將是大量Uber司機對Uber公司的求償訴訟,如果台灣的Uber司機想對Uber公司起訴求償,政府相關部門能否提供必要的協助及諮詢?

其次,Uber遺留下來的司機,如果仍有心從事運輸服務業,也已經有了相關經驗,那麼交通部所推出的「多元化計程車」(車子無須漆成黃色)政策,能否協助讓這些運輸服務業的「新血」順利加入,成為推升現有計程車服務品質的助力?無可諱言的是,台灣計程車產業發展多年,因為進入門檻相對不高,且工作性質相對自由,加上車資費率有法律保障(需經政府審議始得調整),的確吸納了社會各式各樣的人員進入就業。但數量龐大又無明確退場機制,導致素質參差不齊,也讓Uber有機會以低價優質的訴求快速崛起,吸納了一批平均素質不差的司機來做為先鋒。

Uber是一家全球遊走的純外商,靠的是大膽違法及低價搶市的策略來進行全球募資,而非真的倚賴旗下Uber司機提供優質服務,因此先鋒成為犧牲者也是必然,國外Uber司機抗議浪潮不斷,也都撼動不了Uber的作為。但台灣的Uber司機是台灣的國民,他們發生的問題,也是政府必須面對處理的,因此,如何協助仍有意願從事運輸服務業的Uber司機加入合法的「多元化計程車」服務,反而是交通部應該重點規劃,並鬆綁不必要的限制以利其加入的重點。

而除了Uber司機這些提供服務的直接「受害人」之外,台灣的乘客四年來也已使用了高達1,500萬趟次的Uber違法服務,如今全部都要轉由計程車提供服務,台灣的計程車能滿足這些乘客的需求嗎?又如何能杜Uber乘客的悠悠之口?台灣的計程車產業能否藉此次機會轉型升級,即是主管的交通部重中之重的課題,否則,趕走了一個大家使用起來也頗習慣的違法業者,卻無法同時提升現有合法業者的服務品質,這也是另外一種形式的損及公共利益,因此對於台灣現有計程車產業該如何改革及提升,值此Uber退出台灣的時刻,交通部該正視了。

台灣計程車發展,最早可追溯到日治時期大正元年(1912),當時位在台北市撫台街的「同仁舍」老闆向當時的日治總督府申請設立營業汽車許可開始,迄今已逾百年,一開始也沒有「計程」的概念,僅僅是單純以時間計價(例如一小時四元、半小時二點五元的租賃車概念)。真正有「計程」概念的開始,是大正九年(1920)開始的台北魚市株式會社,以台北城內三元,台北城外四元,二哩到四哩之間六元,遇上氣候、路況、夜間等因素則可加價二成,以計程的計價方式提供漁市內的貨運需求,後來才逐漸演變成載客為主的計程車業。

而這個在台灣有百年歷史的運輸產業,已經成為現代社會大眾運輸體系的一環,也成為許多人交通日常的一部分,經歷過景氣興衰的洗禮,計程車駕駛甚至成為許多人最後安身立命的行業,養活了數以萬計的家庭。根據交通部調查報告資料顯示,全台灣目前大約有八萬七千多輛計程車,其中台北市約有三萬輛居首,其次為新北市兩萬兩千多輛,再其次分別為高雄市七千八百多輛、台中市六千八百多輛、台南市三千四百多輛,合計六都計程車數量即占全國計程車數量約82%,顯見計程車的分布高度集中於都市,並與工商業發展程度有高度關聯。

計程車產業年產值超過四百億,也是八萬多個家庭的生計來源,原本這個具有高度地區性、不受國際競爭影響、管制性高的產業,如今因為Uber以打破相關法令、迥異的營運模式及低價競爭的方式來經營計程車業務,致使計程車業面臨嚴酷的挑戰,也讓各界開始思考台灣的計程車規範制度該如何改革,交通部已提出「多元化計程車」方案因應。

計程車
Photo Credit:li-penny CC BY 2.0

暫且跳開計程車與Uber的紛爭問題,讓我們從產業面的角度來思考,提出台灣計程車管理政策的改革芻議。

首先,過去政府對於產業、行業的思考角度,是以管理、規範為思考主軸,但我們認為,計程車業也是產業,主管機關應該要從產業的思維來看待計程車業的改革問題。何謂產業政策思維?亦即應從產業發展的需要出發,作為政策規劃的起點,讓政策成為鼓勵引導產業往正向(提供更有效率、更安全、更便利的服務)發展的工具而非阻礙產業發展的阻力。

根據報載,交通部未來將開放計程車客運業,可經營「多元化計程車」,以網路平台整合供需訊息,提供預約載客、乘車前提供消費者車號、廠牌,以及駕駛人資訊、乘客評價、預估車資,採用車輛定位、行車軌跡、電子支付,不僅費率由業者自訂,車身顏色也不再限定黃色等等改革措施,鬆綁方向雖然稍慢但值得肯定。然而,整體筆者進一步提出兩點建議,提供主管機關未來制定政策及修法之參考:

一、 正視計程車產業的市場經濟特性,進一步鬆綁費率管制

計程車雖歸屬於大眾運輸系統之一環,但相較於鐵公路、客運等具有獨佔或路線固定之特性,計程車產業從行車路線、消費者選擇、使用車輛選擇乃至於司機的營運模式(自營、靠行或加入合作社)皆有高度自由性,唯獨對於最重要的交易要素:價格,卻有高度管制。

依照現行公路法(第42條)規定,汽車運輸業之客、貨運運價,由汽車運輸業同業公會暨相關之工會按汽車運輸業客、貨運價準則共同擬訂,報請該管公路主管機關核定。另依汽車運輸業管理規則第91條規定,計程車必須裝設「計費表」並按規定收費。在這樣的層層規範下,計程車的費率被綁得很死,公路法規之所以將計程車費率規定的如此嚴格,可能植基於幾個公共利益考量:

  1. 公共運輸涉及多數人使用,避免價格不一致或任意哄抬造成混亂。
  2. 計程車費率涉及計程車駕駛之收入,過度低價競爭恐造成司機生活問題。
  3. 統一定價有助於降低交易成本。

但是從計程車的交易特性來看,計程車與公車或鐵路仍有很大的不同特性,計程車所提供的並非基本且必要的公共運輸服務,而是補充鐵公路運輸上不足(如有特殊需求者)的替代性服務。因此,計程車基本上是一般民眾基於自身特別需要(如趕時間、離車站較遠或追求更舒適服務,如下雨天或烈日下選擇搭計程車減少走路路程)所做的替代選擇,消費者也在使用前就清楚必須負擔遠高於公車、捷運的成本來購買此項服務。

因此如果服務價格真的過高,消費者的消費意願自然會減少,這是市場經濟的基本法則,況且在科技的進步下,運價的透明化已經可以藉由普及率高的手機App透過網路的傳播,讓消費者在使用前就能取得運價費率的資訊,以決定是否使用。是以,費率管制的意義及正當性即應檢討,即使從保障計程車駕駛的收入觀點考量費率。

但事實上,影響計程車駕駛的收入的因素並非單純的費率問題,還涉及到市場價格對於供需的影響,因為費率調高了,卻同時會影響消費者的乘坐意願而降低使用率,使得司機的載客率下降,司機收入同受樣影響。因此,司機的收入問題終究必須回到市場機制考量,如何保障司機的最低收入,避免惡性競爭,並非控制費率可以達成;反之,在比較特殊的天候(如颱風天)或交通狀況(大塞車、道路品質差)的情況下,司機必須承擔較高風險及成本時,卻也只能收同樣費率時,那麼將大幅降低司機提供服務載客的意願,甚至無人願意出勤,同樣不利於司機的收入。

尤有甚者,我們回顧將近百年前的台北魚市株式會社所創立的計程服務,即已考慮因氣候、路況、夜間等因素而有差別定價(加價兩成)的制度,顯見費率應該要合理反應市場供需情況來決定。以古觀今,在這個自由市場經濟已成主流的現代,政府對於計程車費率的思維,反而不如百年前?

運價費率終究必須回到如何促使產業良性競爭的市場機制去思考,而在這樣的思考下,現行法的費率管制顯得非常突兀,因為費率管制的效果將不利於產業改善品質的意願與動力,反而成為整體產業改革進步的阻力。

職是之故,應從促進產業競爭及發展的目標,進一步思考計程車費率管制的意義及其改革方向,縱認為放任價格惡性競爭有損及運輸品質或安全之虞,那也可以考慮參考營運成本、合理利潤等因素僅訂定最低費率門檻(俗稱地板條款)即可,其餘就費率一致性(降低交易磋商成本)所為之管制。

在網路App叫車技術已可即時公開費率供消費者選擇的情況下,實無須再以單一費率方式限制,而可交由市場機制自行決定,如此一來將讓業者有更大的誘因去提升、改善自身服務品質以獲取消費者願意支付更高運價的意願,促進產業的良性競爭,並將使台灣計程車產業強化體質以迎戰全球化所帶來的世界性競爭。

計程車, Taxi
Photo Credit: *嘟嘟嘟* @Flickr CC BY 2.0
二、 善用現代科技,整合業者共同推升整體計程車服務品質

面對全球化的競爭,台灣的計程車產業除了在技術應用上必須能夠趕上時代之外,在服務品質的提升上也必須持續進步,這是服務業競爭的基本要素。而目前國內稍具規模的計程車車隊在使用新技術(App)上已經很成熟,其中借由App功能所能做的行車管理(路徑追蹤、避免繞路、緊急事故處理等)、司機評價、即時意見反映等有助於服務品質改善的功能也都具備了,這對於提升服務品質有相當正面的影響。

若我們參考新加坡的計程車品質管理制度,運用現代科技將計程車全面納入App管理及評鑑,並加上淘汰機制,將可有效促進及改善整體產業服務品質的提升,對於台灣未來發展智慧觀光、無縫旅運及吸引國際旅客都有極大的正面助益。

在此具體建議由交通部訂定時程協助整合具有提供及管理App服務經驗的優質業者,配合地方政府共同協力打造出台灣計程車全面數位雲端評鑑管理平台,配合證照換發審核機制,逐步汰除不良之服務者(可搭配其他公共服務政策輔導轉職),並建立起全國性的管理大數據資料庫(國人行車紀錄數據通通流落外商Uber手上,從國家治理的角度而言也屬不妥),作為交通部未來制定相關政策之科學性參考數據,並結合智慧觀光、基本民行等政策機制,將台灣的計程車產業發展帶向新里程。

甚至在App技術可及的範圍內,原有之計費表裝置亦可考慮擴大為App數位計費表(在美國已有公認的App計費表),不僅僅可改變傳統計程車表給人的印象,更能提供消費者便利、進步的服務。

Uber的興起對於世界各國的計程車產業都帶來衝擊,台灣也無法置身事外,而在歐洲各個主要國家已經紛紛對Uber的發出禁令的此刻,台灣政府除了加強管理力道,督促Uber遵守台灣法制之外,更應該進一步踩在進步的鋒頭上,加速檢討相關不合時宜的法規限制,建立更公平的競爭環境,促進本土計程車產業的進步與革新,讓這個在台灣已有百年歷史的產業可以蛻變重生,發展出更具競爭力的新動能,也讓公眾得以享有更具效率、品質更好、更安全的服務,這才是政府公共利益的最大所在。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

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