150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿來「禁穆斯林」

150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿來「禁穆斯林」
川普在今年1月19日參觀位於華盛頓的林肯紀念堂。|Photo Credit: AP/達志影像

我們想讓你知道的是

美國總統身為行政首長,又必須確保美國各項法律可以確實執行,為了填補《美國憲法》模糊的空間,「行政命令」便成為不可或缺的存在。

美國總統川普(Donald Trump)從1月20日上任至今,幾乎天天都有新聞。上任首日就簽署行政命令來限縮「歐記健保」(Obamacare)的經濟負擔,開啟了川普用行政職權快速落實政見的局面。至2月3日為止,上任短短兩周的川普,就簽署8道行政命令、12則備忘錄,內容幾乎是競選期間他所大力抨擊的前朝敗筆。

明明備忘錄的數量比行政命令還多,但在台灣的媒體報導中,卻很少看到「備忘錄」的字眼。

美國的總統制對我們來說還是比較陌生,到底「行政命令」(Executive Orders)和「總統備忘錄」(Presidential Memoranda)是什麼?美國總統的權力真的可以無限膨脹到「隨心所簽」嗎?

美國總統的尚方寶劍:「行政命令」和「備忘錄」

美國是「總統制」國家,總統是國家元首兼行政首長,包含國務卿在內的內閣閣員直屬總統,與台灣分成總統和行政院長二職不同。由於國家預算和法案都需要經由國會的審查,無法在緊急狀況時立刻做出因應,為了面對快速的政局變化,美國總統通常會利用「行政命令」和「備忘錄」兩種手段來達成。

行政命令和備忘錄皆由總統親自簽署,也都具有法律效力,但兩者還是稍有不同。

「行政命令」需要註明是基於什麼法律,或者是由《美國憲法》中的哪一些條文所賦予的權力所制定。無論金額大小,需要清楚寫出這項命令所需要的預算規模,還需要在每日出刊的《聯邦公報》(Federal Register)中刊登

「備忘錄」相對來說就非常寬鬆,只要預算規模沒有超過1億美元就可以不用註記金額,但是內容可以被行政命令所取代。備忘錄不會刊載於《聯邦公報》,這就讓過去總統所簽署的備忘錄數量難以精準統計。

就性質來說,行政命令多數是政府對外的宣布,適用對象是全體國民;備忘錄則類似對內的規範,以聯邦政府或特定對象為主。可以確定兩者是不同的文件格式,白宮的公告上也將兩項分開。

但不管怎麼劃分,兩者的區別其實並不明確,且針對一項命令,在合法範圍內總統可以自行選擇用什麼樣的方式簽署。

United States President Obama signs a Presidential Memorandum on paid leave for federal employees in the Oval Office of the White House in Washington
2015年1月15日,時任美國總統的歐巴馬,簽署一則備忘錄,內容是有關於讓聯邦政府僱員可以放有薪假。│Photo Credit: Reuters /達志影像

「行政命令」法律地位明確,竟是因《美國憲法》寫得不清不楚

翻開《美國憲法》,我們其實看不到有任何條文明確指出,總統能用「行政命令」或「備忘錄」來行使權力,只有相當含糊、隱晦的文字:

第二條第一項:「行政權屬美國總統。」
第二條第三項:「注意一切法律之忠實執行。」

總統身為行政首長,又必須確保美國各項法律可以確實執行,為了填補《憲法》模糊的空間,「行政命令」便成為不可或缺的存在。

行政命令必須依附在現有的法律或是《憲法》之下,沒有法源依據就不能生效,加上行政命令可以取代備忘錄的內容,所以這些名詞的地位順序排列是:

憲法>法律>行政命令>備忘錄。

林肯要「解放黑奴」、川普蓋「美墨長城」,這些都是行政命令

美國歷史上著名的「行政命令」,當屬林肯(Abraham Lincoln)在1863年所簽署的「解放奴隸宣言」(The Emancipation Proclamation),雖然導致美國南北的內戰,但這項劃時代的歷史性宣言,絕對是美國史上最重要的行政命令。

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林肯簽署的行政命令「解放奴隸宣言」,在1863年1月1日生效。圖為該宣言十分罕見的副本,在2007年2月8日展示於費城的「國家憲法中心」,上面的簽名即是林肯。│Photo Credit: AP /達志影像

另一項著名的行政命令,是小羅斯福(Franklin D. Roosevelt)帶領美國渡過經濟大恐慌的「新政」(The New Deal)。新政內容包羅萬象,小羅斯福為了拯救失業,用行政命令成立公共工程管理局(Public Works Administration, PWA),擴大內需投資,讓上百萬勞工有工作機會。

近幾年,對美國影響最深遠的行政命令,是小布希(George W. Bush)在2001年10月8日所簽署的國土安全命令。這道行政命令是為了因應「911事件」,加強美國本土的安全所擬定,讓小布希得以在白宮設置「國土安全委員會」(Homeland Security Council, HSC),促成美國國會在2002年11月22日通過重要的《國土安全法》(Homeland Security Act of 2002),並以此法為依據,讓國土安全部(United States Department of Homeland Security, DHS)在2002年11月25日掛牌上路。

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小布希在2001年10月8日簽署重要的國土安全行政命令,並在10月10日的《聯邦公報》公告。│Photo Credit:Federal Register

川普上任兩周內,幾乎天天都在行使行政權,簽署行政命令備忘錄共達20次。上任第一天的1月20日就在白宮簽署減低「歐記健保」經濟負擔的行政命令,又在25日實現興築「美墨長城」的諾言,27日再簽禁止穆斯林七國入境美國的行政命令。

然而,川普簽署退出「跨太平洋夥伴關係」(The Trans-Pacific Partnership, TPP)這件看似極為重要的事情,卻是用「備忘錄」而非行政命令。原因或許是備忘錄為政府機關對內的規範,國會自始至終都沒有通過TPP的法案,讓TPP僅停留在「行政」層級。由於沒有法源依據,也就不需要用位階較高的行政命令來處理。

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川普就任美國總統後,簽署多項行政命令與備忘錄。圖為1月23日川普簽署退出TPP的「備忘錄」。│Photo Credit: Reuters /達志影像

小羅斯福簽了史上最多次的行政命令,總計3,721次

「行政命令」由來已久,從美國國父華盛頓(George Washington)就開始使用這項權力,八年任期內總共簽了8道行政命令。美國史上的總統幾乎都簽過行政命令,僅有第九任的哈里遜(William Henry Harrison)沒有簽署,因為他僅在任30天便逝世。

美國歷史上簽署最多行政命令的總統,就是領導美國挺過經濟大恐慌與二次世界大戰的小羅斯福。由於當時的局勢非常混亂,且小羅斯福史無前例連任三次美國總統,在超過12年的任期中,總計簽署3,721道行政命令。


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