150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿來「禁穆斯林」

150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿來「禁穆斯林」
川普在今年1月19日參觀位於華盛頓的林肯紀念堂。|Photo Credit: AP/達志影像

我們想讓你知道的是

美國總統身為行政首長,又必須確保美國各項法律可以確實執行,為了填補《美國憲法》模糊的空間,「行政命令」便成為不可或缺的存在。

美國總統川普(Donald Trump)從1月20日上任至今,幾乎天天都有新聞。上任首日就簽署行政命令來限縮「歐記健保」(Obamacare)的經濟負擔,開啟了川普用行政職權快速落實政見的局面。至2月3日為止,上任短短兩周的川普,就簽署8道行政命令、12則備忘錄,內容幾乎是競選期間他所大力抨擊的前朝敗筆。

明明備忘錄的數量比行政命令還多,但在台灣的媒體報導中,卻很少看到「備忘錄」的字眼。

美國的總統制對我們來說還是比較陌生,到底「行政命令」(Executive Orders)和「總統備忘錄」(Presidential Memoranda)是什麼?美國總統的權力真的可以無限膨脹到「隨心所簽」嗎?

美國總統的尚方寶劍:「行政命令」和「備忘錄」

美國是「總統制」國家,總統是國家元首兼行政首長,包含國務卿在內的內閣閣員直屬總統,與台灣分成總統和行政院長二職不同。由於國家預算和法案都需要經由國會的審查,無法在緊急狀況時立刻做出因應,為了面對快速的政局變化,美國總統通常會利用「行政命令」和「備忘錄」兩種手段來達成。

行政命令和備忘錄皆由總統親自簽署,也都具有法律效力,但兩者還是稍有不同。

「行政命令」需要註明是基於什麼法律,或者是由《美國憲法》中的哪一些條文所賦予的權力所制定。無論金額大小,需要清楚寫出這項命令所需要的預算規模,還需要在每日出刊的《聯邦公報》(Federal Register)中刊登

「備忘錄」相對來說就非常寬鬆,只要預算規模沒有超過1億美元就可以不用註記金額,但是內容可以被行政命令所取代。備忘錄不會刊載於《聯邦公報》,這就讓過去總統所簽署的備忘錄數量難以精準統計。

就性質來說,行政命令多數是政府對外的宣布,適用對象是全體國民;備忘錄則類似對內的規範,以聯邦政府或特定對象為主。可以確定兩者是不同的文件格式,白宮的公告上也將兩項分開。

但不管怎麼劃分,兩者的區別其實並不明確,且針對一項命令,在合法範圍內總統可以自行選擇用什麼樣的方式簽署。

United States President Obama signs a Presidential Memorandum on paid leave for federal employees in the Oval Office of the White House in Washington
2015年1月15日,時任美國總統的歐巴馬,簽署一則備忘錄,內容是有關於讓聯邦政府僱員可以放有薪假。│Photo Credit: Reuters /達志影像

「行政命令」法律地位明確,竟是因《美國憲法》寫得不清不楚

翻開《美國憲法》,我們其實看不到有任何條文明確指出,總統能用「行政命令」或「備忘錄」來行使權力,只有相當含糊、隱晦的文字:

第二條第一項:「行政權屬美國總統。」
第二條第三項:「注意一切法律之忠實執行。」

總統身為行政首長,又必須確保美國各項法律可以確實執行,為了填補《憲法》模糊的空間,「行政命令」便成為不可或缺的存在。

行政命令必須依附在現有的法律或是《憲法》之下,沒有法源依據就不能生效,加上行政命令可以取代備忘錄的內容,所以這些名詞的地位順序排列是:

憲法>法律>行政命令>備忘錄。

林肯要「解放黑奴」、川普蓋「美墨長城」,這些都是行政命令

美國歷史上著名的「行政命令」,當屬林肯(Abraham Lincoln)在1863年所簽署的「解放奴隸宣言」(The Emancipation Proclamation),雖然導致美國南北的內戰,但這項劃時代的歷史性宣言,絕對是美國史上最重要的行政命令。

AP_070208026420
林肯簽署的行政命令「解放奴隸宣言」,在1863年1月1日生效。圖為該宣言十分罕見的副本,在2007年2月8日展示於費城的「國家憲法中心」,上面的簽名即是林肯。│Photo Credit: AP /達志影像

另一項著名的行政命令,是小羅斯福(Franklin D. Roosevelt)帶領美國渡過經濟大恐慌的「新政」(The New Deal)。新政內容包羅萬象,小羅斯福為了拯救失業,用行政命令成立公共工程管理局(Public Works Administration, PWA),擴大內需投資,讓上百萬勞工有工作機會。

近幾年,對美國影響最深遠的行政命令,是小布希(George W. Bush)在2001年10月8日所簽署的國土安全命令。這道行政命令是為了因應「911事件」,加強美國本土的安全所擬定,讓小布希得以在白宮設置「國土安全委員會」(Homeland Security Council, HSC),促成美國國會在2002年11月22日通過重要的《國土安全法》(Homeland Security Act of 2002),並以此法為依據,讓國土安全部(United States Department of Homeland Security, DHS)在2002年11月25日掛牌上路。

國土安全行政命令,編號13228
小布希在2001年10月8日簽署重要的國土安全行政命令,並在10月10日的《聯邦公報》公告。│Photo Credit:Federal Register

川普上任兩周內,幾乎天天都在行使行政權,簽署行政命令備忘錄共達20次。上任第一天的1月20日就在白宮簽署減低「歐記健保」經濟負擔的行政命令,又在25日實現興築「美墨長城」的諾言,27日再簽禁止穆斯林七國入境美國的行政命令。

然而,川普簽署退出「跨太平洋夥伴關係」(The Trans-Pacific Partnership, TPP)這件看似極為重要的事情,卻是用「備忘錄」而非行政命令。原因或許是備忘錄為政府機關對內的規範,國會自始至終都沒有通過TPP的法案,讓TPP僅停留在「行政」層級。由於沒有法源依據,也就不需要用位階較高的行政命令來處理。

RTSX03X
川普就任美國總統後,簽署多項行政命令與備忘錄。圖為1月23日川普簽署退出TPP的「備忘錄」。│Photo Credit: Reuters /達志影像

小羅斯福簽了史上最多次的行政命令,總計3,721次

「行政命令」由來已久,從美國國父華盛頓(George Washington)就開始使用這項權力,八年任期內總共簽了8道行政命令。美國史上的總統幾乎都簽過行政命令,僅有第九任的哈里遜(William Henry Harrison)沒有簽署,因為他僅在任30天便逝世。

美國歷史上簽署最多行政命令的總統,就是領導美國挺過經濟大恐慌與二次世界大戰的小羅斯福。由於當時的局勢非常混亂,且小羅斯福史無前例連任三次美國總統,在超過12年的任期中,總計簽署3,721道行政命令。

排名第二多的是一次世界大戰期間出任總統的威爾遜(Woodrow Wilson),為了應變戰爭的局勢,總共簽署1,803次。共和黨籍的柯立芝(Calvin Coolidge)名列第三,他在任內大力改變美國經濟體質,讓政府逐漸採行自由放任的管制政策,創造了一波繁榮的經濟成長期,行政命令數量也達1,203次之多。

近幾任的美國總統,其實很節制地使用行政命令的權力,尤其歐巴馬平均一年簽署的行政命令數量為35道,是克利夫蘭(Grover Cleveland)第二次出任總統後,120年以來的新低紀錄。

所謂「新官上任三把火」,我們可能會以為川普在最近簽的行政命令多到不行,但把近幾任總統上任兩周內的狀況做比較,就會發現川普其實「還好」。

近幾任總統的就職日期都是1月20日,行政命令數量統計時間皆至兩周後的2月3日。1993年柯林頓(Bill Clinton)在這段期間簽署7道行政命令,2001年小布希僅有2道,2009年的歐巴馬有9道之多;雖然川普行政命令的內容爭議很大,但「僅」簽8道其實比歐巴馬還少。

再檢視備忘錄的數量,川普和歐巴馬在上任兩周內一樣都簽了12則備忘錄。由此可知,川普到目前為止運用行政權的程度,其實並沒有特別異於先前的總統。

總統與國會鬥法的終極武器:否決權

美國總統除了在行政上可以自行簽署命令來完成想做的事情,《美國憲法》還賦予總統一項對抗立法權的武器,即是對法案的否決權(Veto):

第一條第七項:「凡眾議院及參議院所通過之法案,於成為法律前,應咨送美國總統,總統如批准該法案,應即簽署之,否則應附異議書,交還提出法案之議院。」

即便是國會通過的法案,美國總統還是可以提出異議,送還給國會再次表決。被送回國會的法案,若經由參、眾兩院三分之二多數通過,總統就必須接受。這樣的高門檻,讓美國總統的否決權鮮少被國會推翻:

第一條第七項:「如經覆議後,該院議員有三分之二人數同意通過該項法案,應即將該法案及異議書送交其他一院,該院亦應加以覆議,如經該院議員三分之二人數亦認可時,該項法案即成為法律。」

截至歐巴馬卸任為止,美國歷任總統共動用過2,572次的否決權,其中僅有110次被國會推翻,比例約為4.2%。

最近一次否決權被推翻,是在2016年9月28日。美國國會兩院在2016年5月及9月,分別通過《制裁恐怖主義者法案》(Justice Against Sponsors of Terrorism Act, JASTA),許多911罹難者家屬得以藉此控告沙烏地阿拉伯政府,歐巴馬認為這可能影響兩國其他面向的合作,動用否決權把此案退回國會。國會兩院在9月28日先後表決,雙雙超過三分之二多數贊成,歐巴馬的否決權被推翻。

RTSOMWN
2016年9月23日,歐巴馬否決國會通過的《制裁恐怖主義者法案》(JASTA),讓911事件罹難者家屬無法求償於沙烏地阿拉伯政府。圖為受難者家屬在9月20日走上街頭抗議,呼籲歐巴馬不要動用否決權。│Photo Credit: Reuters /達志影像

權力並非無限大,美國是三權分立的典範

「行政命令」和「備忘錄」為美國總統開了後門,可以繞過國會自行頒布行政措施,雖然沒有明文規定,但這是從華盛頓以來普遍被認可的行為。

美國國會雖然是立法機關,但是並沒有推翻或否決行政命令的權力。這樣是否代表總統可以藉由行政命令「想幹嘛就幹嘛」?這點就必須提到美國完善的三權分立制度。

歐巴馬(Barack Obama)上任後,為了實踐選舉承諾,希望能夠關閉人權爭議極大的「關塔那摩灣監獄」(Guantanamo Bay Detention Camp),不過共和黨過半的國會通過法案,要求聯邦政府不得擅自動用預算關閉監獄。國會雖不能推翻行政命令,卻能阻擋行政命令所需的預算,「關塔那摩灣監獄」的問題即是一例。歐巴馬數度用行政命令移轉求囚犯,但始終無法完成關閉監獄的諾言。

川普在日前簽署的禁止七國穆斯林入境美國案,則是被司法體系給擋下。

川普在1月27日簽署這項極具爭議的行政命令,隨即引發美國社會反彈,華盛頓州檢察總長佛格森(Bob Ferguson)一狀告上法院,聯邦法官羅伯特(James Robart)在2月3日做出判決,宣布暫緩執行這項行政命令,範圍適用於全國。

即使行政命令是總統專屬的職權,但仍受到美國憲法三權分立的限制。立法權的國會雖不能推翻行政命令,卻能用刪除預算或是另立法案的方式牽制總統;司法權的法院也能在法律訴訟中讓行政命令失效或延遲;行政權的總統,也能用法案否決權和法官任命權,維持基本的行政權限。

也就是說,在行政、立法、司法的三角關係中,讓看起來權力無上限的總統受到限制,只要行政命令太過離譜,還是有兩道防火牆可以避免情勢失控。

核稿編輯:羊正鈺


Tags: