日本首都不是東京,台北也不是中華民國的國都——看世界各國「都市傳說」

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雖有部分國家明文規定首都要設在何處,但實際上的行政中心卻在另一座城市,產生出法定首都和中央政府「分居」的狀況。

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首都是國家的象徵之一,也是國家權力的核心、地位最重要的城市,往往會是一個國家最繁榮進步、人口密集的地方。由於地位特殊,許多國家的首都漸漸成為成為無人不知的國際大都市,在政治、經濟、文化等各層面影響世界局勢。

首都的重要性,甚至可以直接在國際場合來代稱該國,例如我們常在新聞報導中用「北京」代表中國、「倫敦」(London)代表英國。不過有些名稱響亮、家喻戶曉的國際大都市,竟然不是那個國家的首都,有些國家首都竟然不只一個,但最難以置信的是有些國家在法律上根本沒有首都。

美國紐約、瑞士蘇黎世,這些有名卻不是首都的城市

有許多大城市我們一聽到就會立刻跟國家連結,像莫斯科(Moscow)就是俄羅斯的首都、德國首都是柏林(Berlin)。不過有些赫赫有名的大城,其實只是一般的都市,卻常被誤以為是該國首都。

紐約(New York)不僅是美國人口最多的都市,也是聯合國總部的所在地,同時因為棒球選手王建民在紐約洋基隊(Yankees)締造生涯佳績,讓台灣對紐約更是熟悉。但這樣一座人口超過800萬的大都市,卻不是美國的首都。

美國建國之後,曾在1785至1790年將首都短暫設在紐約,但是南北各方代表對於首都要設在哪裡一直爭論不休,後來各方妥協在馬里蘭州(Maryland)和維吉尼亞州(Virginia)交界的波多馬克河(Potomac River),新建一座城市當作首都。

美國國會在1790年7月9日通過《首都選址法》(Residence Act of 1790),當時擔任總統的華盛頓(George Washington)便在靠近馬里蘭州的地方畫了一塊預定地,就是今日美國首都華盛頓哥倫比亞特區(Washington, D.C.)的由來。這塊小小的首都特區,除了有一位民選市長管理市政之外,並不屬於聯邦政府,而是由美國國會直接管轄。

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座落在華盛頓特區的美國國會山莊。|Photo Credit: Reuters / 達志影像

位在阿爾卑斯山上的小國瑞士,除了有優美的風景,還因為「中立國」的地位,成為許多國際組織設立的地點,諸如世界衛生組織(WHO)、世界貿易組織(WTO)等,皆設在瑞士的日內瓦(Geneva)。瑞士第一大城蘇黎世(Zürich),擁有眾多金融機構,國際足總(FIFA)也設置在此,同時是世界最宜居的城市之一。

不過瑞士的首都既不在日內瓦,也不在蘇黎世,而是在鮮少人聽聞的小城市伯恩(Bern)。

瑞士原本沒有固定的首都,聯邦政府和議會必須每一到兩年搬遷一次,讓各州都享受到均等的權力。有感於這樣的模式過於麻煩,瑞士在1848年決定選出一座城市做為國家首府,且為了避免地位不對等而捨棄用「首都」一詞,改用「聯邦城市」(Bundesstadt)。當時的候選城市有伯恩、蘇黎世和盧森(Lucerne)。

蘇黎世雖然經濟發展最好、建設最完善,但是反對者認為不應該再強化原先就很進步發達的地區,這樣只會擴大區域不平衡;盧森雖位在瑞士中部,不過有部分分離主義者對這個選項存有疑慮。在這樣的背景下,位在法語和德語區之間、爭議性不高的伯恩就成為首選,變成瑞士的「聯邦城市」。

除了紐約和蘇黎世,其他國家也有類似的有趣現象。

土耳其首都不是橫跨歐亞的伊斯坦堡(Istanbul),而是位在內陸的安卡拉(Ankara);澳洲首都是坎培拉(Canberra),不是雪梨(Sydney)或墨爾本(Melbourne);加拿大首都是渥太華(Ottawa),而非多倫多(Toronto)或溫哥華(Vancouver);緬甸首都已不再是仰光(Yangon),而是奈比多(Naypyidaw);巴西首都既不是聖保羅(São Paulo),也不是里約熱內盧(Rio de Janeiro),而是內陸的巴西利亞(Brasilia)。

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瑞士首都伯恩。|Photo Credit:leeyu_flickr@ Flickr CC BY NC ND 2.0
誰說首都只能有一個?南非就有三個

僅有少數國家會在憲法或法律中規定首都城市,通常都是以中央政府所在地做為首都的依據。雖有部分國家明文規定首都要設在何處,但實際上的行政中心卻在另一座城市,產生出法定首都和中央政府「分居」的狀況。

以荷蘭為例,海牙(Hague)是荷蘭的行政中心,王室與各外國使館也都設在海牙,不過荷蘭憲法卻明文規定首都在阿姆斯特丹(Amsterdam):

第二章第三十二條:「國王接掌權力後,應儘早在首都阿姆斯特丹,於議會兩院公開聯席會議上宣誓即位。」

阿姆斯特丹至今仍是荷蘭法定的首都,這點在2013年得到映證。在位33年的荷蘭女王碧翠絲(Beatrix Wilhelmina Armgard),於2013年1月28日宣布將退位給長子亞歷山大(Willem-Alexander)。同年4月30日,碧翠絲女王在阿姆斯特丹王宮(Royal Palace of Amsterdam)簽署退位詔書,亞歷山大登基成為荷蘭123年以來首位男性國王。

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2013年4月30日,新任荷蘭國王亞歷山大即位,在首都的阿姆斯特丹王宮接受民眾歡呼。|Photo Credit: Reuters / 達志影像

與荷蘭情況類似的國家還有四個。南韓首都雖在首爾(Seoul),但是2003年盧武鉉擔任總統時就提出遷都計畫,為此新成立一個特別都市「世宗」(Sejong)。雖然這項計畫波折不斷,但2012年開始已有政府部門陸續遷往世宗,讓世宗與首爾暫時以「雙首都」的模式運作。

另外,非洲的坦尚尼亞已決定遷都至杜篤瑪(Dodoma),但多數政府部門仍留在舊都三蘭港(Dar es Salaam)。貝南與象牙海岸,也都是法定首都和行政中心不一的情形。

有些國家不僅是法定首都和行政中心分離,而是國家核心機構分散在不同城市,形成多重首都的情形,而南非正是此情況的最佳案例。英國過去在南非設有四塊殖民地,這四塊殖民地起草《南非聯邦法案》(South Africa Act 1909),希望能在英國之下爭取更多自治權,但面臨的問題是要選擇哪裡做首都。

為了顧及各殖民地的地位及利益,最後妥協的結果就是將權力中心分別設置,行政首都設在普利托里亞(Pretoria)、立法首都設在開普敦(Cape Town)、司法首都設在布隆泉(Bloemfontein);唯一沒有分配到的東南方殖民地納塔爾(Colony of Natal)則是換得經濟補償,境內的港口德爾班(Durban)也設定成主要的貿易進出港。

除了南非,世界上仍有許多國家的權力機構分別設在不同的都市,包括馬來西亞、史瓦濟蘭、玻利維亞、智利、喬治亞和斯里蘭卡。

無論如何,這些國家僅是將三權之一設在其他城市,不像南非是各自分散。這樣史無前例的分配方式,讓南非的政府、國會、法院分散在三座城市,雖然是殖民時期所留下的特殊現象,卻也成為世上獨一無二的「一國三都」奇景。

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位在行政首都普利托利亞的南非總統府。|Photo Credit:Rick Tsao@ Flickr CC BY NC ND 2.0
日本首都竟然不是東京!「名義」上根本沒有首都的國家

日本東京(Tokyo)是許多人的旅遊首選,這座城市也是亞洲最重要的國際都市,不僅是許多跨國企業總部的所在地,2020年還將舉辦四年一度的奧運盛會。但是,你知道這座人口超過1,300萬的超級大城,其實不是日本的首都嗎?

1868年,明治天皇把關東的「江戶」改名為「東京」,並把政府機關與皇室從京都搬到東京,作為新的政治中樞。1923年,東京發生死傷慘重的「關東大地震」,大正天皇在救災詔書中直接稱東京為「帝國的首都」,是最早有關東京是日本首都的說法。

1943年,由於太平洋戰爭爆發,為了強化行政效率與資源調度,日本將東京府與東京市合併,升格為「東京都」,即是今日東京的規模。

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明治天皇在1868年宣布江戶改名為東京的詔書局部影像。|Photo Credit:National Archives of Japan@公有領域

戰後重建時期,日本在1950年頒布《首都建設法》,這部法令第一條就說:

「東京都是我和平新國家的首都,為了充分發揮其政治、經濟、文化功能的計畫,完成建設之目的,特立此法。」

這也是在法律上首次賦予東京都首都地位的條文,讓東京成為日本名符其實的首都。但這部《首都建設法》僅使用6年就廢止,1956年由《首都圈整備法》取而代之。《首都圈整備法》的重點,在於多了一個「圈」字:

第一章第二條第一項:「本法所稱『首都圈』,是東京都與政令所劃定的周邊地區作為一體的廣域範圍。」

法條中所說的「政令」,就是隔年頒布的《首都圈整備法施行令》,內容對於「周邊地區」有具體的描述:

第一條:「《首都圈整備法》第二條第一項之政令所劃定的周邊地區是埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、茨城縣、栃木縣、群馬縣以及山梨縣的範圍。」

即便皇居、政府都還是留在東京,但東京都就這樣失去法源上的首都地位,因為它僅是整個「首都圈」的一部分。而東京不是日本首都的官方說法,在1979年6月5日的參議院內閣委員會上有正式紀錄。

當時由日本社會黨參議員山崎昇,在參議院的內閣委員會中向內閣法制局長官真田秀夫提出質詢,東京作為首都的法源依據到底在哪裡?這段答詢被記錄在《參議院內閣委員會會議錄》之中,真田秀夫的回答:

「並沒有任何法律條文規定日本國會與內閣必須設在東京。雖然首都的法源依據不存在,但是日本國民對東京是首都的這件事情,絕對是毫無疑義的。」

內閣法制局長官是官方法律條文的解釋者,當官員、政府說法不一時,就會由法制局長官做出統一的見解與回應,因此真田秀夫回應「雖沒有法源依據說東京是首都,但不影響人們對東京地位的認知」,可說是正式的官方說法。

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2013年,日本東京取得2020年奧運主辦權,正好是311震災後兩年。首相安倍晉三曾感性地說:「日本需要希望和夢想,我們將會藉由舉辦奧運回報世界對日本救災的這份恩情。」圖為2016里約奧運得牌選手,回國後在東京街頭接受民眾熱烈歡迎。|Photo Credit: AP / 達志影像

除了日本,還有一個國家也沒有設立首都,就是我國邦交國之一的南太平洋島國諾魯。諾魯國土面積只有21平方公里,人口約僅有1萬,是各項數據非常迷你的小島國。

由於全國人口不多,因此諾魯並沒有設立「城市」,全國僅劃出14個區,其中政府、國會與國際機場都設在「雅連區」(Yaren),聯合國也接受諾魯將雅連區設為「主區」(Main District)。由於沒有設立城市,加上人口稀少,諾魯也沒有要設立首都的打算,僅是將政治中樞改為「主區」,解決沒有首都的問題。

其他諸如梵蒂岡、新加坡等「城邦國家」(City-State),因為國家規模就是一座城市,因此也沒有另立首都的必要,通常就是將該國與首都範圍重疊計算。

中華民國首都是「南京」?這個問題和東京很像

看完其他國家的例子,再回來看看台灣。台灣並沒有任何法律明文規定「首都」要設在何處,依照現行的《中華民國憲法》,關於「首都」的相關條文,僅有一條非常模糊的敘述:

第三章第三十一條:「國民大會之開會地點在中央政府所在地。」

戰後台灣的國民大會,都是在台北市召開會議,且總統府及五院機關全都設在台北市,因此台北市作為「中央政府所在地」的地位相當明確。雖然國民大會已經廢除,但是《憲法增修條文》也沒有針對「首都」做出定義,因此這項問題和日本東京有類似之處,台北是首都已成為國民的共同認知。

至於先前傳出教科書的內容,聲稱中華民國首都在南京,是依據《憲法》的這項說法也不正確。1931年6月1日,由於進入訓政時期,中華民國政府頒布《訓政時期約法》,第一章第五條規定首都定在南京;1936年5月5日公告的《憲法草案》(俗稱《五五憲草》),第一章第七條也明確寫道首都是南京。

不過這兩部憲法性質的法律文件,已經在1947年12月25日紛紛被《中華民國憲法》給取代,是兩部失效、廢止的法律文件,以目前的所有法條來說,中華民國首都在南京的說法沒有任何法源依據。

只要能代表國家,是不是首都也沒這麼重要

雖然首都是一個國家的權力、主權象徵,但許多國家在發展過程中,為了平衡區域發展而調整過首都的位置,例如巴西與澳洲,把首都往內地遷移就是要促進鄉村發展。這也是許多國家人口最多、最為人所知的城市不是首都的原因之一。

對一座城市而言,最重要的並不是「首都」封號的加持。1998年,時任台北市長的陳水扁連任失利,在敗選感言中改寫前英國首相邱吉爾(Winston Churchill)名言:「對進步團隊的無情,是偉大城市的象徵。」

市民對這座城市有所期待、希望它能夠變得更好,對一座城市來說才是最有價值的事情。只要能代表國家走向國際、成為國家的驕傲,是不是首都也就沒有這麼重要了。

核稿編輯:羊正鈺

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