奧巴馬的執政困境:政治惡鬥造成外交政策癱瘓,「長線博奕」淪為「長期戰爭」

奧巴馬的執政困境:政治惡鬥造成外交政策癱瘓,「長線博奕」淪為「長期戰爭」
Photo Credit: Reuters / 達志影像

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奧巴馬對於美國在全球扮演向上的力量深具信心,他相信美國人民的力量和智慧。但是他也認為,政治惡鬥經常礙事。這樣破碎的政策和媒體環境使得領導人愈來愈難有策略性思考,更不用說是集中精神辦好事。

文:德瑞・蕭雷(Derek Chollet)

奧巴馬競選總統時雖然採取反對專業外交政策菁英的立場,他對外交政策的主張卻反映主流進步派的觀點,尤其是和保守派大異其趣的部分。奧巴馬或許和希拉莉激烈競爭,但是基本上他擁抱她丈夫卸任後民主黨已經出現的共識。

進步派外交政策思想家在二〇〇〇年代所主張和研擬的許多政策一一成為奧巴馬外交政策的核心,它們包括:審慎地從伊拉克和阿富汗撤軍;重新調整針對蓋達組織的戰略重心;維持軍事實力和動用武力的意願,但同時要在國防、外交和經濟發展之間達成全面的平衡;鞏固核心盟國,尤其是歐洲盟國;處理能源安全、氣候變遷和核子不擴散等議題;更加重視美國在亞太地區的角色。

廣義而言,這些政策反映出自由派和保守派之間世界觀的根本差異。譬如,自由派把世界看作是「我們和他們」,各國命運休戚與共,因此必須合作處理共同問題。可是保守派以比較敵對性的角度看待世界,他們看到的是「我們對抗他們」,美國單槍匹馬。保守派認為,對美國好的,也就是對世界好;自由派則認為,對世界好的,才對美國好。

保守派以行動自由為優先,這正好解釋為什麼他們近乎執迷地關注飛彈防禦系統等議題,以及懷疑國際組織和國際法。他們非常強調美國的安全必須固若金湯,才不會被他國勒索。這也符合更大的戰略:要確保不受侵犯,美國需要消滅一切阻礙美國的防禦措施的人為束縛,只要是會阻礙美國片面行動能力的任何條約、協定或組織,都可以不甩。

自由派認為美國是「不可或缺的國家」,認為全球只有靠美國領導才能解決問題。但是他們相信力量來自正當性,認為條約、同盟和協定是影響力的關鍵要素。這些工具也可以幫助建立共同規範來影響國家行為,擴大美國領導的全球秩序圈子。

自由派也比較能夠坦然面對美國國力的局限。雖然批評者詆毀這種論調為失敗主義,或看輕美國的偉大,其實它反映出在變動中的全球秩序之現實。柯林頓在卸任總統後說過,「最重要的事是,在我們不再是世界唯一超級大國之時,創造一個我們願意生存的世界」,要有準備,「我們必須和其他國家分享舞台」。每個國家都受到資源有限、需求眾多的局限。即使美國比起其他任何國家受到的局限較小,它也有力有未逮、鞭長莫及的一刻。因此,美國仍然需要思索出一套對策。


背後的問題是一個國家究竟要如何測量它有多少力量?所謂國家的「強大」究竟是什麼意思?奧巴馬在競選總統時,提出兩個答案。

首先,奧巴馬相信,在國外強大要始於在國內強大。若是說你只能集中力量在一方,那是虛假的選擇。當他上任時,他看到的美國是很少人認為在國內欣欣向榮的美國——身陷金融風暴危機、教育和醫護制度千瘡百孔,政治系統遭到兩黨惡鬥的扭曲。按照這樣的發展軌跡,很難再堅稱美國可以在二十一世紀繼續領袖群倫。當時的美國根本配不上自由派和保守派自命的世界楷模。

因此我們需要從事奧巴馬所謂的「內部的國家建造」(nation-building at home)。這個詞語激起許多外交政策思想家的抨擊,他們傾向於認為美國國內議題與外交戰場上的勝負無關。但是奧巴馬認為,事實上這些人全錯了。如果在國內不強大,美國就無法在國外發揮力量。美國也不會在國外受到尊敬。它也不會成為啟發世界上的其他國家起而效法的領袖。美國的內在實力是它外在實力不可或缺的一部分。自由派政論家彼得・貝納特(Peter Beinart)說:「如果美國力量在海外膨脹,可是美國人國內生活品質惡化,那麼美國外交政策就失敗了。」

其次,奧巴馬認為衡度國家力量的方法是實際上要強大,不能只自己說你很強大。他不能容忍虛張聲勢。他最親信的顧問透露,這是奧巴馬最受不了華府的一點。上任幾年後,他決定展現他認為最自豪的外交政策中的一些成果,但在這方面,政客和名嘴只會大肆吹噓,誇口美國需要「強大」和「果決」,但完全不顧實際上的成果。奧巴馬後來說,「被衝動情緒所主導,或是故樣裝出能博得媒體版面的反應,全然不顧現實後果」是不智的,「玩這種遊戲,賭注太高了。」

因此,問題不在美國是否應該領導,而是如何領導。奧巴馬最欣賞老羅斯福(Theodore Roosevelt)總統一句名言:說話輕聲細語,但是要帶一根巨棍。奧巴馬在《奧巴馬勇往直前》很佩服地引述老羅斯福的話,表示「美國無法選擇它是不是要在世界上扮演關鍵角色,它就是必須扮演關鍵角色。它唯一能選擇的是,演好或演壞這個角色。」


奧巴馬經常重提對領導地位和國力的批評,到他任期進入尾聲之際,更經常尋找機會就此表達意見。他最強有力的一次陳辭,是二〇一五年九月在聯合國大會的一場演講。他意有所指地拿俄羅斯總統普亭的主張與許多共和黨批評者的論點相提並論。

奧巴馬承認美國也不能免疫於這些思想(他指的是共和黨一些總統參選人大言皇皇,倡言以武力解決問題),但他向全球領導人說明:「我們自己在辯論美國的全球角色時,總是從對立的角度來看待問題。舊的敵人、新的對手、崛起的中國、想要重振聲威的俄羅斯、革命的伊朗,或是無法和平共處的的伊斯蘭國家,他們都被我們當作是敵人。我們看到一個論述,主張美國該重視的唯一國力是講話要大聲、軍備要拿出來嚇唬人。合作和外交無濟於事。」