請一個國家領導人下台有多難?從2500年前的古希臘談起

請一個國家領導人下台有多難?從2500年前的古希臘談起
Photo Credit: AP/達志影像
我們想讓你知道的是

體制內的罷免或彈劾,都有非常高的門檻才能達成,即便是只要過半就能通過的倒閣案,也因為國會議員深怕提前選舉丟掉席位而罕有所聞,所以每一次投票時我們都必須要慎之又慎。

今日南韓憲政史上寫下新的一頁,透過國會、憲裁判所將總統彈劾下台,結束朴槿惠四年的「驚奇」青瓦台人生。朴槿惠是南韓開放總統直選以來,第一位得票過半、首位當選的女性,過去四年大起大落,最終敗在密友崔順實所引起的政治風暴。

然而,朴槿惠與崔順實掀起「閨密門」干政風波爆發後,多數南韓人希望朴槿惠主動請辭,不料朴槿惠態度反覆,最後逼得國會在民意壓力下,朝向曠日廢時的彈劾案推進。

對於一位具有爭議、有違法之虞、明顯無法繼續掌理國政的領導人,除了逼他辭職之外,還有什麼「體制內」的方法能讓他下台呢?對於這種複雜又敏感的政治問題,早在古希臘時期就已經想出辦法。

你覺得誰會威脅國家的民主?那就寫在陶片上吧!

古希臘城邦最著名的特色,就是民主制度。由於深怕民主制度會被有野心稱王的人破壞,西元前510年,雅典政治家克里斯提尼(Cleisthenes)提出「陶片流放制」(Ostracism)的改革構想,讓所有公民決定流放最具威脅的人。

希臘城邦政治制度核心,是公民可參與的「五百人會議」,古希臘公民資格為20歲以上男性,女性、奴隸沒有公民權。

擔任「五百人會議」議員的資格,是30歲以上男性,任期一年、一生只能出任兩次。「五百人會議」在每年年末,會決定是否施行陶片流放制,若提案通過就會讓全希臘的公民進行投票。

陶片流放的規則很簡單,每位去投票的公民都會拿到一塊陶片,隨意將自己心中想「驅逐出境」的政治人物寫在上面;當投票數超過6,000人時,這項投票就會生效,得票最高者將被流放出境5到10年之久。

雖然這項制度早已不在,但是和今日我們較常聽到的彈劾、罷免有許多類似之處,其精神都是要把不適任者從權力核心拉下來。

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出土的古希臘用於流放之陶片,上刻有流放者姓名。|Photo Credit:Wally Gobetz@Flickr CC BY NC ND 2.0
讓總統下台的門檻這麼高,「彈劾」容易?

所謂的「彈劾」,是國會以司法程序讓官員去職的制度。雖然多數總統制、雙首長制國家都設有「彈劾」總統的法條,但這涉及國家政局的穩定,因此達標門檻往往高不可攀。

剛落幕的朴槿惠彈劾案,其實也經過一段漫長又困難的程序。以《南韓憲法》的規定來看,若要發動總統彈劾,需要有國會和憲法裁判所兩層關卡:

第3章第65條第2項:「對總統之彈劾追訴應有國會在籍議員過半數之提案,國會在籍議員三分之二以上之贊成。」

第6章第113條第1項:「憲法裁判所於決定法律違憲、彈劾、解散政黨或有關憲法訴願之決定時,應有裁判官六名以上之贊成。」

去年12月9日,南韓國會以超過三分之二多數、234票提出彈劾案;憲法裁判所8名裁判官也於今日以8:0的票數通過朴槿惠的彈劾。國會與憲法裁判所,聯手締造了南韓憲政史上的新紀錄。

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遭彈劾下台的前南韓總統朴槿惠。|Photo Credit: AP/達志影像

說到彈劾,在美國最著名的一次就是1998到1999年的柯林頓(Bill Clinton)彈劾案。

這起對柯林頓所發起的彈劾,都是源自於他和白宮實習生陸文斯基(Monica Lewinsky)的性醜聞,以及在調查過程中被質疑的偽證和濫權指控。

美國總統的彈劾門檻也相當高,依據《美國憲法》的規定要由國會兩院聯手進行:

第1條第2項:「唯眾議院有提出彈劾之權。」

第1條第3項:「唯參議院有審判一切彈劾案之權,……美國總統受審時,最高法院院長應為主席。非經出席參議員三分之二之同意,不能判定任何人之罪責。」

1998年12月19日,眾議院超過二分之一贊成通過對柯林頓偽證、妨礙司法的罪名,送交參議院表決。1999年2月12日,參議院在經過一連串聽證、調查之後,分別以55票、50票反對,否決眾議院對柯林頓的兩項指控,由於未超過67票的通過門檻,因此柯林頓也保住總統大位。

至於其他較知名的彈劾案,還有巴西前總統羅賽芙(Dilma Rousseff),在2016年被指控與財團的利益關係,於8月31日參議院的彈劾表決中被迫下台。當然也有總統渡過彈劾威脅,例如2004年南韓總統盧武鉉被政敵提起彈劾,最終在憲法裁判所以「沒有充分的理由解除總統的職務,拒絕彈劾請求」,擋下了國會的彈劾案。

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去年遭到彈劾的「巴西鐵娘子」、前總統羅賽芙。|Photo Credit: EPA/達志影像
有些國家只要提個「不信任」,就可以讓內閣打包走人

內閣制國家的實權,在國會或是內閣的手中,即便有「總統」之職,卻只是個虛位元首,這些國家的總理或是首相,就是實際的國家領導人。

包括總理(首相)自己,這些內閣閣員都兼任國會議員,所以要讓政府下台的作法,就是由國會發動「不信任投票」,或是稱為「倒閣」。不信任投票只需要過半通過即可成立,為了避免國會濫用倒閣權,內閣都會被賦予一項反制的權力,即是提早解散國會。

以典型內閣制的日本來說,國會長期都有一黨單獨過半,因此不信任投票的發生,就是有執政黨議員倒戈到在野陣營。1993年,日本首相宮澤喜一受到同黨議員小澤一郎、羽田孜等人的不滿,讓在野黨的倒閣案過關,隨後由細川護熙組織八黨聯合的內閣。

然而,不信任投票對執政者而言並非完全是壞事,有時候也會變成操作政治遊戲的工具。2005年,擔任德國總理的施洛德(Gerhard Schröder),於地方選舉被梅克爾(Angela Merkel)領導的基民盟擊敗,隨即宣布「未獲選民支持,會盡快舉行大選。」

《德國憲法》對不信任案的規定非常嚴謹,為了避免政府空窗期,要求國會在有繼任人選的前提下才能發動倒閣:

第6章第67條之1:「聯邦議會僅得以議會過半數選舉一聯邦總理繼任人,並要求聯邦總統免除現任聯邦總理職務,而對聯邦總理表示其不信任。」

施洛德所屬的社民黨支持度不高,若選擇繼任人選恐怕引發其他政治危機,因此施洛德出其不意,用了另一條憲法來操作不信任投票:

第6章第68條之1:「聯邦總理要求信任投票之動議,如未獲得聯邦議會議員過半數之支持時,聯邦總統得經聯邦總理之請求,於二十一日內解散聯邦議會。」

施洛德對同黨議員要求用憲法68條表決不信任案,在沒有決定繼位人選的情況下提前一年解散國會。

施洛德一串驚奇的作法,意外扭轉社民黨的頹勢,與梅克爾聲勢並駕齊驅,最後僅以4席的差距位居第二大黨。雖然丟了政權,卻成功為自己的政黨設下停損點,不至於丟掉太多席次。

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2005年帶領德國社民黨上演驚奇逆轉的前總理施洛德。|Photo Credit: AP / 達志影像
台灣可能不常聽到彈劾,卻對「罷免」感到熟悉

雖然台灣很少聽到「倒閣」或「彈劾」,但在歷史上並非完全沒有。1997年第四次修憲過後,立法院被《中華民國憲法增修條文》賦予倒閣權,至目前為止總計出現過三次,分別是1999年的蕭萬長內閣、2012年的陳冲內閣,以及2013年的江宜樺內閣。三次倒閣案最終都以失敗收場。

至於彈劾案,曾經於遙遠的1954年發生過一次。1949年,擔任總統的蔣中正宣布下野,由副總統李宗仁出任代理總統,但李宗仁該年年底赴美後一直沒有回國,給了蔣中正在1950年復職的機會。1952年,蔣中正將李宗仁送交監察院彈劾,通過後由國民大會以94.4%的贊成率成立彈劾案,超過三分之二門檻遭到罷免。

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曾擔任中華民國代總統,後遭監察院、國民大會彈劾解職的李宗仁。|Photo Credit:Zanhe@Wiki 公有領域

《中華民國憲法》原先規定,正副總統彈劾權落在監察院,監察委員同意後交由國民大會複決,但對於「罷免」一詞始終模糊不清。

2000年和2004年的兩次修憲,才將這兩個憲法名詞做出較清楚的處理,對正副總統的彈劾或罷免,皆要立法院三分之二通過才得立案。至於正式通過,彈劾案要交由司法院大法官審理;罷免案則交由全體公民複決,有半數出席投票、有效票過半時即可成立。

立法院最近一次的總統罷免案,是在2006年針對陳水扁所提出。該年立法院曾提過兩次總統罷免案,但兩次都因執政黨立委沒有出席投票,加上未達三分之二門檻,皆以落敗收場。

「請神容易送神難」,投票時請擦亮眼

當然,除了體制之內能用這些手段「被動」讓領導人下台,還可看看他自己有沒有足夠的良心「主動」下台。

美國總統尼克森(Richard Nixon),因為竊聽所引發的政治醜聞「水門案」(Watergate Scandal),在美國政壇引起軒然大波。當時不分朝野幾乎無人支持尼克森,國會對他展開的彈劾程序幾乎確定會過關,就在國會表決前夕,尼克森主動宣布辭職,成為美國史上唯一一位在任內辭職的總統。

縱使尼克森的行為飽受批評,但他的辭職演說卻獲得許多人的好評,也在卸任後從事許多公益活動扭轉形象。

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美國總統尼克森,因為涉入監聽疑雲的水門案,在1974年8月9日的記者會宣布辭職。|Photo Credit: AP / 達志影像

有尼克森這樣還算有自知之明的總統,也有像甘比亞前總統賈梅(Yahya Jammeh)一樣的狂人。

去年12月1日登場的甘比亞總統選舉,賈梅明明已承認落敗,隨後又翻臉不認帳,最後還驚動到「西非國家經濟共同體」(CEDEAO)發動軍隊「逼宮」,賈梅才乖乖交出政權。

Gambia's President Al Hadji Yahya Jammeh attends the plenary session of the Africa-South America Summit on Margarita Island
前甘比亞總統賈梅。|Photo Credit: Reuters/達志影像

雖然體制外的政變、軍事力量也有可能導致領導人下台,但畢竟不是正當的合法途徑。

體制內的罷免或彈劾,都有非常高的門檻才能達成,即便是只要過半就能通過的倒閣案,也因為國會議員深怕提前選舉丟掉席位而罕有所聞,所以每一次投票時我們都必須要慎之又慎。

政治職位只要經過選舉,就有基本的任期保障,除非行為荒腔走板到難以容忍,否則都可以保障他們「做好做滿」。

核稿編輯:羊正鈺