【余宛如專欄】零和之外：以供應鏈思維突破有機農業單方驗證的困境

這個會期的政院優先法案當中，有個草案相當冷門，既不在轉型正義的政治颱風眼當中，也沒有《國民體育法》那麼扣人心弦，那就是《有機農業法》。法案雖然冷門，但我一向關心糧食生產和環境安全，有機更是全球農業的大勢所趨，所以我也特別注意有機農業的修法，過程中有一些感觸，拿出來和大家聊一聊。

說到有機農業，核心問題當然就是驗證機制。不同於訴諸民間第三方驗證機構的公平貿易認證體系，有機農業的驗證機制，和世界各國的政府公權力結合得非常緊密，這就讓有機農業的跨國貿易，注定成為外交事務的延伸。所以我今天不談有機驗證的操作細節等議題，而是從有機驗證的國際合作機制來談起。

有機驗證的國際現狀與台灣處境

什麼是有機驗證的國際合作呢？簡單說是要解決以下的問題：在一個國家裡被驗證為有機的產品，如果出口到其他國家，還能不能被驗證為有機、掛上有機的標籤呢？為了解決這個問題，就需要國對國的政府合作，由兩國政府確認彼此的有機標準是不是同樣嚴謹。如果雙方確認無誤，就簽署有機同等性認可的協議或協定。這樣一來，在其中一國驗證為有機的產品，就能在另一國掛上有機的標籤。

這樣的合作也未必是雙邊互認。以我國而言，目前台灣認可為有機驗證同等性國家的，總共有22國。其中除了美國、紐、澳、智利之外，都是歐盟國家。只要是這些國家認可的有機農產品，就能在台灣掛上有機的標籤販售。但相對地，我國的有機驗證，能不能在這些國家貼上有機標籤呢？答案是否定的。我國對這22個國家，採取的是單邊同等性認可。

乍聽之下，這種單邊認可好像有點喪權辱國：不管人家認不認我們的驗證，反正我們是認了！也正是因此，在行政院草擬的有機農業法草案當中，明訂「未與我國完成簽訂雙邊有機同等性相互承認之協議或協定者，由中央主管機關廢止其同等性認可公告」（草案第38條）。要求這22個國家得要同等性認可我們的有機驗證，不然就要廢止我國過去對他們的單邊同等性認可。

從國家主權尊嚴的立場來看，這樣的規定無可厚非。但是從國際貿易的現實來看，這樣的思維方式就有點傻氣。問個問題吧：有沒有哪種情況，是只需要單邊認可，就對我們有利呢？有的，就是我們想要進口A國的有機原料，加工成有機食品之後，出口到B國去的時候。在這種情況下，我們不用在意A國認不認可我們的有機驗證，大可以爽快地認可A國的有機驗證，讓有機驗證的資訊鏈條不會斷裂。

另一頭的B國也是一樣道理。重點是B國要認可我國的驗證，好讓我們加工的有機食品，能打上有機驗證標籤來向消費者推銷。為此要拿「我國對B國的認可」，來交換「B國對我國的認可」是一回事。如果對A國也拘泥在「你要認可我，我才認可你」的雙邊互認原則，就顯得自找麻煩了。

國際博弈裡，人人有把算盤

這樣的場景，在國際貿易當中並不罕見。因為國際貿易中多見的，是各種要素跨國傳遞的供應鏈，而不是單純的兩國貿易。這樣一來，有機農業法明訂雙邊互認原則，禁止行政部門發布單邊同等性認可，多少有點作繭自縛。理想上，是希望各國都為了取得我們的認可，而爭相認可我國的有機驗證；實際上，卻可能讓我國的有機驗證，在國際的有機市場中進一步邊緣化：你不認就不認吧，不差你一個。

這從草案送至WTO尋求評論後各國的反應，可以窺知一二。日本、印度、紐西蘭和澳洲，態度比較積極，陸續向我國提送有機同等性的申請，朝向雙邊互認的方向發展。相對地，美、加、歐盟就沒有那麼積極，是由我國向他們提出有機同等性的申請。一冷一熱之間，權衡的思維是什麼呢？其實回過頭來看看我國農糧署自己的態度，就明白其他國家在想什麼了。

從前面的同等性認可國家列表當中，我們可以注意到中南美洲國家幾乎入不了農糧署的法眼。即使Bio Latina這樣的拉美跨國有機驗證，以祕魯為核心串連了許多國家，也獲得美國有機驗證USDA的同等性認可。但農糧署對於認可拉美有機驗證，總是興趣缺缺。實際詢問之後，農糧署的顧慮其實很直覺：因為拉美農產賣到我國的可能性大，我國農產賣去拉美的可能性小，農糧署在保護本國有機農業的立場下，自然對於認可拉美有機興趣缺缺。

人同此心，我們就能理解日、印、紐、澳為什麼顯得比較積極，因為想要賣東西給我們嘛。相對地，對於我國農產的出口市場，比方美、加、歐盟，我們雖然主動得很，對方卻是只輕輕悄悄拋來一句：「廢止單邊認可的緩衝期（草案的規劃是一年），建議押長一點」。

這種只想賣東西給人家，卻不想跟人家買東西的思維方式，正是出口導向的思維。但如果我們換個思維方式，用供應鏈的方式來理解國際貿易，就不會只想到賣東西的好處，也會看到買東西的便宜。

以供應鏈思維取代出口導向思維

怎麼說呢？比方剛剛說到的拉美有機農產，我們不認可其驗證效力，結果就是進口商為了維持有機驗證的效力，得要藉由Bio Latina和USDA的同等性認可，輾轉到美國換得USDA的驗證，才能在我國進行有機加工。無形之間，墊高運輸和驗證的成本，降低原料供應的穩定性，削弱了有機加工業者的競爭力。

少了拉美原料的競爭，乍看之下「保護」了我國的有機農業，但無形中也扼殺了有機加工業者，將最有利可圖的加工環節拱手讓人。加工業者既然被扼殺於無形，回過頭來對原料的需求也就化為泡影。到時候魚死網破，本地有機原料又要往哪裡出貨，來提升產品的附加價值呢？