永遠的二等公民,高雄人的悲哀!李鴻源:可借鏡德國魯爾工業區轉型經驗

永遠的二等公民,高雄人的悲哀!李鴻源:可借鏡德國魯爾工業區轉型經驗
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我們想讓你知道的是

從國土規畫的角度來看,前內政部長李鴻源也直言,國家定位中,高雄就是石化重鎮,也很難把沒有爆炸的管線全部挖出來更新。

七月底高雄丙烯外洩的驚天一爆,讓這個工業大城的轉型美夢被狠狠戳破,高雄與石化業這場長達七十多年的緊密糾纏究竟該如何走下去?讓高雄人安居樂業的公平正義又要到何時才等得到?

文:林洧楨

爆炸火燄衝上15公尺高、火球直徑約15公尺!」7月31日午夜,高雄如同電影特效般的連環氣爆威力,在凱旋三路、二聖路、三多一路炸毀長達4.4公里道路的驚天一爆,不僅僅奪走30條人命與傷及300多位民眾,也將這個多年來扛起台灣工業發展重任的南部大城,背後的無奈與悲哀給全面炸開,而就如同埋設在地下的石化管線,別以為看不見,就可以不當一回事,這次不只災區重建,包括高雄未來的城市再造、產業轉型、讓高雄人安居樂業的公平正義等,都已是不該被漠視的重要課題!

說來巧合,這幾年高雄的蛻變起源也是來自於地底下,時間是1998年謝長廷當選高雄市長。高雄市產業總工會暨台灣石油工會第一分會理事長江建興回憶說,當年沒人相信愛河會變乾淨,但謝長廷卻願意花心力建置冷門的汙水下水道系統,最終交出成功整治愛河的市政成績,是點燃高雄城市信心的重要引線。

蛻變的城市 愈來愈美麗

之後現任高雄市長陳菊接手改造,歷經高雄縣市合併升格、捷運通車、市容整頓美化,農十六、美術館等重劃區興起購屋熱,一路到近期讓港口氣象一新的亞洲新灣區計畫、剛動工不久的環狀輕軌以及後續將完工的大東藝文中心、衛武營藝術文化中心等,靠著長達16年來一連串建設利多,讓長期飽受工業汙染的荼毒,生活在一度水沒人敢喝、河髒到發臭、空氣飄異味的高雄人開始相信,工業城市改頭換面已是個指日可待的美夢。

不僅如此,在觀光局2013年統計中,「愛河、旗津及西子灣遊憩區」是國內旅遊主要到訪的第一名景點,同時也是國外旅客來台每百人就有34.17人次遊覽的第四大熱門旅遊城市;而且同一年的國際宜居城市獎項出爐,在全球42個城市及58個永續性專案中,高雄市拿下4金3銀3銅,以總計10個獎項奪下得獎最多的城市榮耀,讓高雄在地人揚眉吐氣。

房地產更是重要指標。過去在前高雄市建商公會理事長、隆大營造董事長陳武聰口中,高雄房市如同「植物人」般,是怎麼救也沒反應的惡劣地區;但近年來不只農十六、美術館等豪宅區人氣高漲,就連其他新區也表現不俗,陳武聰認為,如果不是看好高雄前景,這是不可能會發生的。

但這次的高雄氣爆卻狠狠的戳破這個轉型美夢,高雄就算變美了,骨子裡始終是個工業城市,而且還演化出居民長年與石化槽為鄰、同時地下有著多達16條危險石化管線貫穿其間的共生關係,即使陳菊改變高雄的決心有如愚公移山般堅定,但漠視這樣本質所做的城市轉型美夢,仍是如同泡沫般脆弱,因為沒有安全,等同什麼都沒有。而高雄會與危險的石化業共存,淵源最早可以追溯到日治時期。

據了解,高雄後勁地區早年原是農作收成很好的農業區,直到1939年日軍選定該區興建海軍第六燃料廠,當時煉製軍用燃料的原油係從左營軍港以管線泵送,或從高雄港卸駁原油後再由列車載運至燃料廠內去提煉,這才讓石化工業與相關地下管線進入高雄。

該廠雖然一度在二次大戰中被破壞,但1945年台灣光復後,國民政府修復成為高雄煉油廠;到了蔣經國時代,石化產業又名列十大建設,已有基礎的高雄自然成為重點發展城市,增設仁武、大社與林園等石化工業區,之後隨著台塑發展二輕、三輕、四輕、五輕等石化事業,石化產業更是全面的在高雄開枝散葉,有工業之母的石化業坐鎮,高雄自然而然吸引各類重工業進駐,鋼鐵、機械、金屬製造等都是。

Photo Credit:  PoYang_博仰  CC BY ND 2.0

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犧牲自己 成就別人

根據中華經濟研究院推估,高雄光是後勁五輕、仁武與大社三大石化園區一年產值就高達2千3百億元,能貢獻台灣GDP(國內生產毛額)約0.3個百分點,堪稱台灣第一工業重鎮,而它撐起的全台石化業,年產值更高達4兆多元,無疑是支撐台灣經濟的重要基石。

但這背後,卻是高雄人付出環境品質代價而來的,攤開近年的各項數據,高雄人均碳排放量高達22.31公噸(2010年),高出近年全國平均值將近1倍,當中高達8成全來自工業排放,也因此空氣品質指數直到2013年仍是全台倒數第3名,高達79.8微克/平方公尺,有個心酸的笑話是,攝影師要拍出一張美麗的高雄港灣風景,必須等到海風夠大、把髒空氣都吹散後才辦得到。

而嚴重的工業汙染,也讓高雄市的平均壽命在五都裡居末,只有78.6歲。同時,無論生育率、人口增長率之低,與青年失業率之高,也都是五都中相對弱勢的一個城市。

高雄長年犧牲卻沒有換得等值的財政收入,只能舉債做建設,在財政部設立的「地方債務鐘」裡,已是連續數年的地方債務王。

曾代理高雄市長的立委陳其邁指出,引發氣爆的李長榮化工全台有6個公司,其中5個在高雄,因為總公司設在台北,去年約497億元的營業額,稅全繳給台北市,年營業額高達1.15兆元的中油,煉製事業部高雄廠、大林廠,石化事業部林園廠、前鎮儲運所等重量級單位全在高雄市,也同樣稅全繳給台北市。也因此,在統籌分配款上,高雄市每年約只有台北市的一半,形成「稅繳中央,統籌分配款台北拿,汙染及工安留給高雄」的不公平,因此要求這些石化大廠總公司應遷到高雄。

此外,這樣的城市發展軌跡也阻礙了其他產業進入高雄發展,石化業與重工業成為當地居民的最主要工作選項,高雄石化業從業人口推估高達20、30萬人,除了石化、別無所長的基層勞工比比皆是,而且多面臨老化;且長此以往,高雄幾乎留不住年輕人,畢竟現在高學歷年輕人鮮少願意在重工業工廠工作,惡性循環下,新創公司也少有意願到高雄設立。也是高雄出身的前立委郭正亮就觀察到,高雄想往文創產業發展,但高雄的人口結構、素質,根本無法支撐這樣的轉型,他甚至認為,台中的條件都優於高雄。

災區住宅補強或都更

所以即使氣爆後,高雄反石化聲浪高漲,但因氣爆而喪父的高雄市前竹東里里長陳進發兒子陳冠榮,以不願見肇事的李長榮化工倒閉為由,解除假扣押;而江建興雖敬佩陳菊堅持「永不埋回管線」的勇氣,但也無奈問,「台灣能沒有石化業嗎?高雄沒有石化業,那龐大的石化勞工又能做什麼工作?」高雄人對於石化業的愛恨矛盾明顯可見。

從國土規畫的角度來看,前內政部長李鴻源也直言,國家定位中,高雄就是石化重鎮,也很難把沒有爆炸的管線全部挖出來更新;目前對災區的當務之急,是災民住宅的重建,如果希望節省時間,可以考慮按照營建署既有的住宅拉皮重建機制,在確保無安全疑慮下完成補強;但如果有多數災民對居住當地有陰影,高市府就該慎重評估,趁這個時機,以全區都更來讓災區重生,因此應盡調查居民意願。

再來是釐清管線要不要埋回去的問題,如果要,就把地下共同管道規畫好,並規畫合適的監測系統配套,確保安全性,甚至,中央也應該協助高雄市把所有潛在危險的管線全部逐步的更新汰換。江建興則認為,重啟南星計畫是可行的方向,可把散居高雄各地的石化工廠集中海邊、遠離城市人口稠密處,還給市民安全的居住環境,這同樣需要花可觀的時間與金錢才能完成。

可考慮重啟南星計畫

石化專區當然是高雄人最希望的處理方式,這樣居民才能免於地下埋石化管線亂竄的恐懼。然而,從零散分布在高雄市區周邊的石化工業區,可以看出要將這些陳年老廠集中管理,困難度有多高,耗費的金額有多少。然而,這些事今天不做,高雄永遠就是二等公民的命運,即使高雄市是全台第二個直轄市的地位,所受的待遇仍遠不相稱。

陳其邁即指出,高雄有心想讓產業升級,往技術密集的方向發展,但任何產業聚落的形成,幾乎都需要中央政府的注資與引導規畫,光靠地方政府,招商誘因不夠。他認為,其實這些年來高雄改變很大,之前因為環保抗爭,高雄培養出許多公民團體,許多市府政策的形成過程,幾乎都有民間的參與,因此這些年來高雄很少抗爭事件,凝聚這些公民意識,找出適合高雄走的路,是必然要做的事。

李鴻源則以德國魯爾工業區的轉型,鼓勵高雄在部分石化區退場後,可以參考模仿。

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借鏡德國魯爾區經驗

位於德國西部的魯爾區曾是德國和歐洲最大的工業區,這個盛產煤礦、鋼鐵業的能源重鎮在二次大戰後,被改造成一個生態美麗、朝氣蓬勃的商業區。事實上,高雄市政府在2008年也曾經前往取經,當年高雄市議會副議長黃石龍還表示,魯爾區是中油高雄廠遷廠後的最佳範本。

但魯爾區的改造是長達30年的結果,內涵不僅止於將舊廠房變身景點的表面工夫,還包含完整產業結構的指導方案,將傳統產業清理改造,並改善基礎設施,最後才是各區特色發展優勢產業。所以高雄雖已在路上,但石化管線這類的基礎設施改善卻未完備,仍需要一個規畫更完整、眼光更遠大的城市轉型計畫,才有機會扭轉高雄的宿命。

那一年,李鴻源建議:高雄設化學災害救難隊

「高雄只是台灣的縮影!」防災專家、前內政部長李鴻源如此談起高雄氣爆事件,他指出,全國的管線都亂,並非只有高雄,只是這次發生在高雄,還是危險的丙烯管。

但更重要的是,從氣爆事件中,凸顯沒有專門的石化救災團隊與指揮官,也沒有救災標準作業流程,更沒有平時防災的完整計畫,在在顯示台灣的災害應變能力不足,原因就出在先天不良的《中央災害防救法》規範並不合時宜,同時缺乏類似防災總署的專責機構,因此不只災害還會發生,不當的救災下,人員傷亡也難以降低。

像一年前颱風過後基隆老鷹石崩落事件,原本颱風的指揮官是當時的內政部長李鴻源,但颱風一走就變成經濟部長張家祝;而假如當下發生核災,救災工作就會由原能會主委蔡春鴻主導。然而,這些從沒受過專業救災訓練的部會主管,如何有效率的帶領從未合作過的救災團隊快速救援?更別提事先如何規畫出適當的災害應變計畫,並確保例行安全演習是否符合實際救災所需,而這就是現行法令裡荒謬的救災組織架構。

沒有常設的防災專責單位也同樣讓防災機制難以完備。像是在李鴻源二年多的內政部長任內,既是風災指揮官,又管轄消防部門,因此在資源整合容易下,他完成全台7835個村落防災地圖,以及所有村落對應的防災應變計畫。當時雖一度也想整理出全台完整地下管線圖,但不同管線有不同權責機關管理,資料的取得與整合相對困難,在沒有獲得支持下,最後無疾而終。

2011年,李鴻源擔任公共工程會主委任內,曾建議相關單位整合培訓雲林與高雄兩消防隊為專業的化學災害救難隊,避免潛在的石化災害發生來不及應變;但建議最終未被採用。如今眼見消防人員在沒有足夠裝備、知識下,只能靠勇氣救災、卻在氣爆現場送命,讓他尤其感到不捨,因為這本該可以避免或降低傷亡。

李鴻源表示,台灣從2001年以來,包含地震、颱風等各項災後重建,累計舉債已超過5000億元,但卻放任當前台灣防災體系處於「小災害,拿大砲打小鳥;但包括化學災害、超級地震以及超長隧道等中型、複合型災難發生,就沒有處理能力」的情況,卻不修法改善,他說,在高雄氣爆的慘痛教訓下,應該不分藍綠、就事論事的找出對台灣更好的防災救災機制才對。

本文獲財訊雙週刊授權刊登,原文選自財訊雙週刊457期
原標題:糾結的地下社會 炸破轉型大夢 永遠的二等公民!高雄人的悲哀!

A rooftop view shows a road after an explosion in Kaohsiung, southern Taiwan

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