臺灣年金制度改革之內涵與思考

臺灣年金制度改革之內涵與思考
此圖為2017年4月25日反年改抗議照片。Photo Credit: 監督年金改革行動聯盟

我們想讓你知道的是

社會保險資源分配的基本原則之一,即在於由全體成員共同分享社會發展與成長之果實。與此同時,全體成員也應共同承受衰退時降低給付的不利益。

第四,老年年金給付之舊制年資給付率計算方式,係以前15年每投保1年給予5%之給付率,15年之後每年給予1%之給付率;給付率上限為90%至95%。[4] 對於新制年資之計算方式,係以前35年年資以每投保1年給予2%之給付率為原則,自第36年開始為每年給予1%之給付率;最高以75%為限。[5] 即便如前述所提之高給付率,本次年金改革之草案亦規範新制實施前已退休人員之所得替代率。

所得替代率之計算方式,在公務人員部分,係規劃以年資達15年與25年為折點,給予不同之替代水準。年資滿15年者,可獲得所得替代率55%之保障。其後,每增加一年則給予所得替代率1.5%之增幅,達到70%為止。自年資達26年以後,係以每增加一年給予所得替代率1%為原則,最高認列35年;即所得替代率可達到80%。[6] 其後,則依據草案之規劃,於新制實施後的第16年,將所得替代率之上限調降為60%。

據此,年資介於15年與35年,而所得替代率則相對應調整為30%與60%。在公立學校教職員的部分,係以前15年之年資可獲得45%之所得替代率,自第16年起每年給予1.5%之所得替代率,最高係以75%為限。

監督年金改革行動聯盟
Photo Credit: 監督年金改革行動聯盟

3.年金改革宜有之思考

根據年改會於2017年01月19日所揭示的年金改革方針,以及03月30日所提出的公務人員與公立學校教職員退休撫卹制度,以及勞工保險條例修正案之內容,對於促進財務之永續、代內(intra-generational)與代間(inter-generational)的公平,以及維繫老年經濟安全已有諸多著墨。即便如此,仍有其他可進一步思考的制度內涵,以作為本次後續或未來的調整方向。

  • 3.1 年金期待權(vested rights)與年金請求權(rights to claim)之保障

年金期待權與年金請求權應屬年金保險制度不同階段之概念。年金請求權,係指被保險人滿足保險給付要件時,得請領給付之權利。至於年金期待權,則為被保險人滿足保險給付要件之前,所累積之請求權或年資被保留與保障的狀態(鍾秉正, 2003: 113-116)。

據此,凡依據相關法律所累積的被保險資歷,應受到保留與保障,不因任何原因而消失。此等原則於社會保險制度之展現,一方面在於當被保險人被保險中斷被保險身份時,其過去之投保資歷應被妥善保留與保障於制度之中;此為年金期待權之保障。另一方面,則在於法定退休年齡或其他申請退休之要件的訂定。亦即,被保險人於達到法定退休年齡或滿足相關退休要件後,始得請領老年年金給付,且年金保險制度之管理機構應於確認要件滿足後,即發放給付;此為年金請求權之保障。

就本次所提出之改革草案觀之,公立學校教職員以及公務人員退休撫卹制度規劃之年資保留與併計機制,特別在於無法在各別社會保險體系中累積15年以上之年資,仍得於滿足老年年金之請領要件時(例如達到65歲之法定退休年齡),併計個人於個別社會保險制度之年資達15年以上,即給予年金給付。

舉例而言,若某甲自23歲起累積十年勞工保險年資後,因通過考試而服公職,繼而投保公教人員保險25年,時為58歲。若某甲決定在此時轉入私部門事業單位服務,繼續累積勞工保險年資五年後離職,即63歲,規劃待年滿65歲後請領老年年金給付。如此一來,雖63歲離職,不因其離開而喪失所累積之年資(此為年金期待權之展現),而能於兩年後滿足法定退休年齡要件,合併勞工保險與公教人員保險體系之年資,同時請領來自於兩處的老年年金給付(此為年金請求權之展現)。此等機制,將顯著提升年金給付之期待權與請求權。

  • 3.2 信賴保護原則(legitimate expectation)之適用

在年金改革過程中,不時倡議軍公教人員之退休給付制度在過去為透過相關法律或行政命令以行,而應適用信賴保護原則云云。然而,社會保險之老年年金給付制度以及優惠存款方案之主要目的,皆以退休者於退休時之老年經濟安全水準得以適度保障為原則。再者,適度保障水準應考量退休時所處的諸多社會條件,其信賴保護應衡諸各項社會條件下,所能提供之適度給付以維繫被保險人的老年經濟安全為前題。

首先,依據行政命令所建構的十八趴,不具信賴保護原則之適用。蔡宗珍(2011)指出,優惠儲蓄存款辦法並非法規命令,其性質僅係依據相關行政規則所執行之存款方案。亦即,係藉由私法契約所成立的法律關係,而未授予參加該存款方案者任何權利主張的地位。因此,後續欲降低補貼利息之利率,僅止於私法契約內容之調整。

再者,信賴保護原則雖適用於社會保險制度,但並非最重要之原則;其資源分配的公平性與永續性,應為最主要的目的,亦即社會性。對此,Kuo(2008)指出,社會保險的風險分攤(risk sharing)原則、強制性原則、法律保留原則、保費提撥原則、隨收隨付(pay-as-you-go)或非全額提撥(non fully-funded)原則、給付適足度等原則方為制度運作之主要考量。在給付原則方面,Rejda (1998: 19-20)強調給付水準需著眼於社會適足性(social adequacy),而非個人公平性(individual equity)。

其中,社會適足性係指考量在一定時間點下的經濟、社會、政治、人口、歷史等條件,進而決定得用以分配之社會資源;而社會性則著眼於資源分配之公平與正義,使經濟資歷較弱者能夠取得足夠的資源,以維繫個人與家庭之合理生活。據此,其給付水準,或基於最低生活水準(minimum living standard),或基於個人及其家庭於社會生活之尊嚴與適足等原則而釐定,端視不同社會之價值與意識形態。