臺灣年金制度改革之內涵與思考

臺灣年金制度改革之內涵與思考
此圖為2017年4月25日反年改抗議照片。Photo Credit: 監督年金改革行動聯盟

我們想讓你知道的是

社會保險資源分配的基本原則之一,即在於由全體成員共同分享社會發展與成長之果實。與此同時,全體成員也應共同承受衰退時降低給付的不利益。

另一方面,就雇主之角度而言,或可以部分工時工作聘用年長之專業工作者傳承知識與經驗,抑或以工作分享(job sharing)或其他形式,由兩位或多位具備相當專業能力之中高齡工作者分擔一份完整的工作,以降低對其體力、腦力等方面之負荷。然而,其限制或在於勞動力市場、經濟政策等如何形成配套措施,以提昇雇主參與該方案之誘因。

  • 3.5 職業衡平原則

就本次之改革內容觀之,係以降低公教人員退休撫卹制度之所得替代率,做為平衡職業別之間不同給付原則與給付水準之方式。然而,其主要之問題不僅止於職業別之間的差異對待,更及於職業內的代間公平性問題。此外,亦涉及應否維持目前社會保險體系之職業主義(occupationalism)(Ebbinghaus & Gronwald, 2011: 33-34)。

首先,就職業別之內的代間公平性觀之,或應以OECD所建議的制度依附比(system dependency ratio)為考量;亦即目前負擔提撥責任之在職人數(contributors)與請領老年年金給付之人數(pensioners)的比值。以2015年底的公務人員與教育人員為例,其制度依附比分別為2.3與1.8;換言之,平均個別為2.3與1.8人支持一位退休者。[8] 然而,若與2005年相比,公務人員與教育人員之制度依附比分別為6.2與3.7,[9] 顯示過去十年間公教人員退休撫卹制度之人口老化問題。

據此,若欲維持過去給予退休者較為優渥的給付水準,卻大幅降低新進人員的所得替代率,顯然未能符合制度內的代間平衡。雖然本次改革擬推延之退休年齡或能部分改善此等制度內的人口結構議題,但僅止於將問題延後。質言之,若社會保險制度所涵蓋之提撥者人數少,必然無法以大數法則釐定其風險程度,而提撥與支付之失衡亦難以維持。復因制度內之給付機制不同,代間資源分配之矛盾或將深化。

第二,私部門事業單位與公部門以低薪或薪資凍漲、責任制與長工時,以及就業不穩定等議題加深。相對於取得公教人員聘用資格者而言,其薪資水準與工作穩定性優於以勞工身份聘任之受僱者,且工時與休假亦相對穩定。在此等勞動條件不平等的情況下,即便勞工保險在相同年資之下可獲得較高的給付率,其老年年金之給付水準仍將低於公教人員。復以本次公教人員退休撫卹制度改革草案所提供之最低保障金額新台幣32,160元,甚且高於至少以最高薪資級距(亦即新台幣45,800元)投保15年,且總年資達40年之勞工保險制度之被保險人可獲得之給付水準,即新台幣28,625元。據此,職業之間老年年金給付之差異仍至為明顯。

若欲達成職業衡平原則,或應進一步由社會連帶原則(social solidarity)出發,思考各職業別對於整體社會之貢獻的平等性,以及相對的社會給付(social provisions)是否應有差別。正如Giddens (1998)所指出,若以社會連帶原則為觀點,則社會投資型福利國家(the social investment state)應著重於使富人與中間階級(middle class)願意透過諸如公共教育、醫療服務、治安等面向,厚植人力資源、強化教育與訓練、提昇整體福祉,進而能逐漸肯認每位社會成員對社會皆有相等的貢獻。

據此,將能促成實質的職業價衡平,並打破以職業主義為原則的社會保險體制,朝向如美國於1983年所通過與實施的社會安全法(Social Security Act)改革,將公務人員納入原以私部門受僱者為主體的社會保險制度之中。與此同時,亦透過給付計算公式之調整,增進制度內的所得重分配程度。其結果,一方面解決公務人員退休給付體系風險分攤程度之議題,另方面則使制度之盈餘顯著成長;亦即在保費提撥率不變之下,保費之收入大於給付之支出規模(Martin & Weaver, 2005)。

對此,在福利國家建構的過程中,Pierson (1994: 3)認為以融合性(inclusiveness)為原則的福利國家體系,除了以跨階級整合為其主要價值外,亦著重跨區域整合的重要性。如此一來,階級內成員的自我認同與彼此聯合(alliances)之意識,將進一步強化社會連帶以及不同階級間的凝聚(cohesion),並消弭各區域之間的歧異,將使福利國家體系同時具備階級的妥善凝聚、政治的合法性、階級共同利益的前景,並能穩定且持續發展。

據此,在職業主義社會保險體系所建構的階級,若欲促成社會整合,或具有相似之特性與歷程。然而,亦如Giner (1976)所指出,在發展社會整合的過程中,經濟結構、意識形態、階級利益與制度內涵等文化與區域之本質,將導致在工業化、都市化與社會溝通過程中的衝突,使得整合的過程充滿變數,至為複雜。即便如此,仍為邁向社會凝聚與整合的必然途徑。

4. 公平性、永續性與分配原則為現階段年金改革之核心議題:代結論

當代年金改革之基本原則核心問題應在於分配。Adam Smith在其國富論之導論即提出每個社會在不同時間點之下所能分配的資源,應等於該時間點之總產出的論述。[10] 據此,每個社會在老年年金給付的改革議題上,僅止於決定代間與代內應可分配到多少資源,以及應如何分配資源,再透過法律訂定自動調整機制之內涵,減少政治干預並達成制度之永續性。以瑞典年金改革為例,即明確訂定當期總產出的16%分配至社會保險老年年金給付體系之中(亦即代間之分配),復以諸多自動調整機制維持代內人口於分配資源時的公平性。[11]