「年金世代戰爭」是個假議題,實情是老人跟年輕人在搶財團壟斷以外的殘羹剩飯

「年金世代戰爭」是個假議題,實情是老人跟年輕人在搶財團壟斷以外的殘羹剩飯
Photo Credit: Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

年金改革不是什麼人陰謀要鬥爭軍公教,也不是年輕人要搶劫退休人員的福利。在全球衰退的狀況下,要確保退休人員福利所需的資源,必須以不傷害國家競爭力作為優先考量。才不會造成國家破產的崩盤危機。

最近年金改革吵得沸沸揚揚,許多退休軍公教人員紛紛上街,試圖爭取他們所認為的「應得權利」。就某種意義上來說,這是一個可喜的現象。這個現象代表了這群生長在威權時代的長輩們,開始願意用民主社會的方式來爭取他們所主張的權利。然而就算他們學習抗爭是一件可喜的現象,卻也不代表他們所訴求的「權利」是必然合理的。要檢視這些軍公教的訴求是否合理,我們或許可以看看其他國家的例子。

其實年金改革的背後是一個世界性的問題。過去數十年的繁榮,都是由二戰後人口增長所帶來的勞動力與消費力在支撐。在當時的榮景下,繳年金的青壯年人口遠遠多於領年金的退休人口,外帶全球景氣的長期繁榮,多國政府在選舉考量或是社福理想下,不開出了過分理想的年金願景。

然而從1980年代開始,人口增長趨緩以及景氣的放緩,已經讓許多國家開始預見這樣的年金規劃將會造成未來的災難,因此各國都開始逐步調整年金內容。從「行政院年金辦公室」引述「國家發展基金會」整理各國年金改革的資料顯示:

韓國在1997年的亞洲金融風暴後,1998年將國民年金的所得替代率由70%降低為60%,領取年金年齡由60歲逐步提高至65歲。 2007年進一步將低年金的所得替代率,於2008年調降至50%,之後每年調降0.5%,至2028年降至40%為止。

又如英國早在1986年開始,就將給付計算基準由最高20年平均薪資,改為全部加保期間平均薪資。年金調整由薪資指數改為物價指數,以降低給付 。1995年通過延後女性年金請領年齡,自60歲(2010)逐步延後至65歲(2020)。 2007年再通過加碼延後年金請領年齡,自65歲提高到66歲(2024~2026)、 66歲提高到67歲(2034~2036)、67歲提高到68歲 (2044~2046)。 經歷2008年金融危機的衝擊後,2011年英國再將延後請領年金年齡時程提前,提早於2020年調高至66歲。 2014年將延後請領年金年齡時程再提前,提早於2028年調高至67歲。

從各國的例子,我們可以看到年金改革並不是台灣獨有的問題,而世界各國的改革趨勢,也都是調高退休年齡,降低所得替代率與給付額。

目前台灣的年金改革爭議,主要聚焦在「軍公教退撫年金」,而聚焦在軍公教年金的主因,主要來自於軍公教年金將在數年內就發生收支不平衡的困境。根據2016年7月政府所公布的《退撫基金第六次精算報告書》,如果維持現有制度不變,「公務人員退撫基金」將在民國120年開始虧損,民國150年虧損將接近三兆。

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Photo Credit: 退撫基金第6次精算報告書

由於台灣的軍公教年金改革是基於破產在即的迫切需求,這使得社會上多數討論只侷限在「年金會不會破產」。當我們將問題的討論侷限在這個層次,便會有一種聲音,認為只要由政府動用預算來挹注,讓基金不要破產就沒有問題。先不要說這樣的做法,有可能排擠到政府推動正常施政的其他預算。我們就來假設政府透過舉債等方式足以籌措所需的財源好了,但這種做法會對經濟造成什麼樣的影響呢?

前面提到,嬰兒潮世代退休是一個世界性的問題,並非台灣所獨有。這將造成未來「全球整體」的勞動力、消費能力同時下滑。未來全球經濟就像一座逐漸乾涸的湖泊,所有湖中的生物都要想盡辦法爭取日漸稀少的資源。在這個狀態下,每個國家都必須提高「競爭力」,才能夠在勞動力、消費力同時下滑的全球市場中維持過去的繁榮。

曾任職美國聯準會主席的經濟學家葛林斯潘(Alan Greenspan),在2013年出版的《世界經濟的未來版圖》第九章〈生產力與應得權益的年代〉,便論述了美國面臨的退休福利問題。葛林斯潘認為:

社福給付支出並不會受市場動力影響,這種支出完全取決於應得權益制度,與無論市場狀況如何都會轉移給受益人的撥出預算基金。……政府的赤字,不但可能也確實會排擠掉其他貸款人。為了確保聯邦政府「事後」赤字等於「事前」赤字,聯邦政府會搶在所有想使用國內民間儲蓄的潛在競爭者之前,佔用國內民間儲蓄。

聯邦政府是主權信用的唯一發行者,他是市場上最重量級的參與者,所以其他所有想競逐民間儲蓄的人,都會被迫排在美國財政部之後。等到財政部的需要滿足之後,民間部門的參與者才能開始爭奪剩餘的有限資金。

如果我們用更白話的方式來解釋,原本社會上用在「創新」跟「提高競爭力」的資本,是來自於一個國家國民儲蓄的總和。而金融市場「理想」的運作方式,是透過市場機制鑑別出有潛力的企業,然後優先貸款給他們。但是今天當政府也跑進來搶錢時,事情就完全不是這麼一回事。

因為比起企業,政府有龐大的政治權利跟資產做後盾,所以大家更相信政府不會倒。在大家都相信政府不會倒的前提下,政府可以開出比正常企業貸款更高的「利率」來吸引資金。

這造成了比起投資有潛力的新創事業,借錢給政府的「風險更低」、「利潤更高」,所以銀行自然會優先將資金借給政府。而當政府拿完錢之後,剩下的人才能去搶政府吃剩的殘羹剩飯。但當政府拿了這些錢,不是拿去最建設跟創新,而是拿去給付退休福利時,會發生什麼事?

葛林斯潘在針對美國的經濟數據進行了一連串的分析之後,得出了一個結論:

事實顯示,擴大老人社福給付所需要的資源,多半是藉由犧牲所得較低家庭的利益而來,而且幾乎全數透過壓抑其薪資成長率而來。企業的邊際利潤率,並未受到顯著的影響。

這是怎麼一回事?根據我們前面的分析,我們可以知道,當政府跑進金融市場來搶錢時,沒有人可以搶得贏他。因此當政府搶走更多錢,企業可以用來進行生產跟投資的錢就會變得更少。而當企業能運用的資源更少,卻又打算確保利潤的時候,企業會怎麼做?聰明各位讀者們一定猜得到,自然是從勞工的薪資開始砍。而通常又是從可替代性高的弱勢勞工開始砍。

除了勞工薪資,更關鍵性的問題在於,當資源從發展競爭力的部門被轉移到支應退休金,長期來說會讓國家能取得的資源越來越少。而在全球環境衰退,競爭力又下滑的狀況下,最後將有可能發生「國家破產」等級的經濟危機。

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希臘政府破產後退休者包圍銀行要求領取養老金

因此葛林斯潘在分析中追蹤美國的總體金流,想要釐清退休福利是否危及社會用於提昇競爭力的資源。他發現美國的退休福利,間接導致了美國的資金外流。因為年金帶來的生活保障,讓美國人更放心的消費,而不會願意儲蓄。這將進一步造成美國國內資本流出。讓創新企業得不到投資,損害美國的生產力,長期來說更會降低美國總體的生活品質。


這時有人會問,台灣人這麼愛儲蓄,我們的儲蓄率更是全球前十名內,那我們何必擔心這樣的問題?政府搶錢又如何,我們儲蓄率那麼高,怎麼會怕政府搶錢?

但要是我們詳細分析一下台灣的儲蓄資料,就會發現另一個有趣的事實。台灣的整體儲蓄率雖高,但這些儲蓄屬於「超額儲蓄」,並沒有應用在提升競爭力的國內投資中。從兩年前2015的資料來看:

超額儲蓄占國民所得毛額GNI比率,也就是儲蓄率減去投資率,定義為「超額儲蓄率」。超額儲蓄率若是0,表示儲蓄充份運用,社會沒有閒置資金;若超額儲蓄率過高,則代表國內資金使用效率不佳,對一國的經濟發展愈不利,是一項警訊指標。

自由報導,我國超額儲蓄率曾在1980年代中期飆高,一度攀升至約20%。後來隨著民間投資成長,超額儲蓄率走低,1990年代一度降至2%以下;但2001年以後持續回升,終於在2009年再度站上兩位數,總計處預估,今年可能達14.5%新高。

而以今年的狀況來看,這個問題並沒有趨緩,反而更為嚴重。而當我們分析這些超額儲蓄的來源,我們會看到這些儲蓄都是「企業儲蓄」,如果比較十年前的主計處公布的《家庭收支調查報告》,家庭儲蓄其實是逐年下滑的。家庭儲蓄率從十年前的25~30%,下滑到近年的20%。這象徵了國家財富被既有的大財團所把持,而這些大財團並沒有把錢丟在投資與國內消費這些能夠提升競爭力的市場行為。這是另一個嚴重的經濟問題,但我們先拉回年金問題。

我們研究完台灣有關儲蓄的資料,會發現兩個事實:

  1. 台灣的儲蓄率雖高,但用在創新投資、投資勞工等提升競爭力的部分不增反減。而當政府為了退休福利再進場搶錢,將導致這個狀況更加惡化。
  2. 台灣整體儲蓄率高,乍看之下台灣人好像很愛存錢。但這實際上都是財團存的,台灣的一般家庭儲蓄率其實正在逐年下滑。

台灣跟美國問題的差異,在於台灣過度消費導致資金外流的問題沒有美國那麼嚴重。但取而代之的是財團壟斷資源不利用所造成的資源浪費。在這樣的背景下,退休人員的福利演變成是年輕人跟老人在搶財團壟斷資源以外的殘羹剩飯,弱弱相殘。因此所謂的「世代戰爭」,某種意義上其實是一個假議題。因為真正的問題反而出在那些被財團掌握卻不投入生產、消費的資源。

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這造成年輕人覺得是退休軍公教占用的資源,搶了他們的薪資所得跟創業資本。退休人員覺得明明台灣資源那麼多,為什麼年輕人要跟我搶退休的老本。殊不知台灣有將近2.55兆的資源,是被財團壟斷而浪費在那邊的。

總結我們前面的討論,我們可以得出年金改革的經濟背景如下:

  1. 年金改革是源自於真實發生的全球性衰退。既不是什麼人陰謀要鬥爭軍公教,也不是年輕人好吃懶做要搶劫退休人員的福利。
  2. 在全球衰退的狀況下,要確保退休人員福利所需的資源,必須以不傷害國家競爭力作為優先考量。才不會造成國家破產的崩盤危機。
  3. 在不傷害國家競爭力的前提下,政府確保退休人員福利所需的資源,要瞄準的應該是那些被財團所壟斷,並沒有被用於投資與消費的「超額儲蓄」。

在這裡我們雖然找到了一個不會影響未來國家競爭力的「財源」。但眾所週知,要期待政府從財團手中把錢挖出來,無論是採取課稅或是其他方式,都會是另一個複雜的政治問題。所以在短期內可能無法活化這筆閒置資源的狀況下,我們先來看怎麼「節流」比較合理。


再進入這個部分的討論之前,有兩個名詞必須要先解釋清楚。因為這對我們搞懂年金改革是否合理是非常重要的。這兩個名詞分別是「確定給付制」跟「確定提撥制」。這兩個名詞,代表的是兩種截然不同的年金型態。

如果我們用稍微不精確,卻淺顯易懂的白話來解釋。

  • 確定給付制:指的就是政府向你「保證你退休一定領得到多少」,然後按講好的額度保障你一定領得到。
  • 確定提撥制:指的就是你領得到多少,要看政府跟你自己在退休前「繳了多少錢來做準備」。繳得多就領得多,繳的少就領得少。

而現在台灣年金改革爭議的重點之一,就是公務員退休年金所採行的制度。我們站在公務人員的立場,自然可以想見「保證你退休一定領得到多少」一定比「繳了多少錢來做準備」來得更有保障。這也是為什麼這些抗議的軍公教一直抓著「信賴保護原則」「守信」作為核心理論的原因。

講到軍公教退撫年金,目前世界上最早實施這個制度的,分別是德國的前身,1889年的普魯士政府與1853年的法國政府。而德、法在全球來說,也算是福利保障相對優越的先進國家。所以我們就以德、法兩國的公務員退休年金作為比較台灣年金改革的基準點。

根據銓敘部委託國立政治大學風險管理與保險學系,王儷玲教授所主持的《先進國家公務人員退撫制度之研究》期末報告。世界上第一個實施公務員確定給付制的,就是俾斯麥(Otto von Bismarck)主政時期的政府。然而無論是德國或是法國,也同樣必須面對當前全球面臨的退休危機。而兩國所採取的措施,其實頗為值得台灣學習。因為從這些措施中,我們可以看到什麼是真正「共體時艱」的精神。

德國跟法國的公務員年金,基本上都是「確定給付制」,跟台灣現行的制度相同。但為了在全球危機中為了平衡財政,兩國都必須下修確定給付制年金所保障的額度。德國在2000年前後,法國在2003年都採取了「延後退休年齡」、「下調退休金保障的所得替代率」等措施。而法國更要求公務員也必須繳納每月薪資的7.85%來負擔年金的部分財源。在現行的制度中,德國擔任公職滿40年「最高」可領取的退休金替代率為 71.75%。 法國則是以退休前平均六個月薪資的75%。

相較之下,現在台灣政府研議將軍公教年資35年以上者的所得替代率從95%下修為70~75%,只不過是調成德、法現行的標準而已。

但在確定給付制的年金之外,德、法都另外開辦了「確定提撥制」的第二種年金,讓公務員可以自由選擇要不要加保。簡單來說,為了面對全球退休潮的危機,政府保障額度的年金,在不損害國家競爭力與財政平衡的前提下,不得不視現況逐步調整。

但要是公務員害怕退休後的生活水準下降,可以用「加價購」的方式去參加第二種年金。由於這種年金的計費標準是「買越多保障越多」,所以不會依據未來的國家政策下修保障。公務員可以自己精算後決定要買多少來跟基本的政府保障額度年金配合,維持自己希望的退休生活水準。

此外,德、法都有設定一個特別的條件,符合的公務員,退休金所得替代率有機會能成長到100%。這個特別的條件就是「撫養下一代」。道理很清楚,既然國家的最大危機來自於下一代減少,那願意替國家減緩這個問題的公務員,自然能得到特別的優待。

從德、法的年金制度,我們可以看到,面對時代的轉變,要蠻橫地拒絕改革是不可能的。就連擁有百年以上歷史的福利大國,都需要調整制度來面對新時代。但是政府能做的,是依據現實需要,營造出更加多元的選項,讓軍公教的退休人員可以減少在改革中所受到的衝擊。

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最後我想請軍公教的朋友們思考,應該以什麼樣的態度來捍衛自身的權益。

前面提到,德國開始採取對公務員退休保障的「確定給付制」是從俾斯麥主政時開始的。事實上,在俾斯麥初出政壇的時代,他也曾經歷過自己所處的階級,逐步遭遇社會其他階級挑戰的威脅。俾斯麥出身於德意志地區的「戎克貴族」,也就是鄉村的地主。但是在他從政的時代,是地方貴族政治權威下墜,都市裡的工商業資本家興起的時代。而當時都市新興階級所選出的議員,開始通過各種法案希望能減免工商業所負擔的稅務,將國家財政的負擔轉嫁到農村地區。

俾斯麥雖然是戎克貴族出身,但他並沒有主張貴族的傳統權利。他捍衛戎克貴族權益的方法,是透過幫助更弱勢的階級,在新時代找到戎克貴族的存在價值。俾斯麥在自傳《思考與回憶》中提到一封1848年他在報紙上的投書:

在涉及間接稅時,我們聽到談論更多的是有利於國內機器製造業和工商業的關稅保護制度,而不是從事農業的居民所需要的自由貿易。正如所述,城市裡的一部分居民考慮到上述爭執之點,便會很自然地不怕使用一切手段,在即將來臨的選舉中維護自己的利益並削弱農村居民的代議權。為達到後一個目的而使用一種極為有效的方法,就是竭力在農村居民面前敗壞他們成員中某些人的聲譽,而這些人的教養和知識能夠在國民議會中有效地維護地產的利益。

⋯⋯因此,有人力圖把迄今存在的貴族描繪成想維護和復辟舊秩序的人;而貴族地主和任何其他有理智的人一樣,承認要阻擋時代潮流或使之逆轉是荒謬而不可能的。⋯⋯

有人欺騙農村居民,使他看不清與貴族地主在農業上有共同利益,看不清在排他性的工業體系中有共通的敵人;而這一工業體系正在攫取對普魯士國家的統治。

在前面的經濟分析中,我們可以看到退休公務員與年輕人、勞工,甚至是新創企業家,都是在既得利益財團閒置的「超額儲蓄」外,在爭奪剩餘的資源。台灣當前這個弱弱相殘的局面,幾乎是重演當年俾斯麥初出政壇時面對的困局。然而俾斯麥最後成功的調和了他身處的時代矛盾,帶領普魯士,乃至德意志崛起成世界強權。今日的台灣也站在時代的十字路口,台灣未來能不能出現俾斯麥這種扭轉國家命運的智者,我們只能屏息以待。

核稿編輯:翁世航