【圖解】英國用3年評估基礎建設,台灣卻想花3個月通過前瞻計畫

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台灣所有的大型計畫,都還存留戒嚴時代的遺毒。政府從以前到現在,都沒有與民眾討論的「習慣」,當然所規劃出來的內容,就只是政府一廂情願的自嗨。

採訪:李修慧、黃郁齡|撰文:李修慧|製圖:黃郁齡

3月20日,行政院舉辦第一場「前瞻基礎建設計畫」說明會,公布前瞻建設計畫書與前瞻建設條例,反彈與質疑排山倒海而來;4月26日,由於民進黨團打算強行通過前瞻建設條例,立法院成為格鬥場。

雖然民進黨後來決定退回重審,但質疑聲浪依然沒有止息。關鍵評論網賠上編輯的眼力及腦力,帶你拆解將近400頁的前瞻計畫書,也分析到底為什麼一個國家的重大發展計畫,會問題連連。

前瞻計畫五大建設

根據行政院公布的前瞻計畫核定本,前瞻計畫將以8年為期,規劃「下一代所需要的基礎建設」,內容分為五大項目,其中各建設內容如下:

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這些建設中包含以前就核定通過、目前正在動工的建設,共14項,也包含一些這次新規劃的新興建設,共71項。這些預算共8,824億,但這只是中央核定從2017年~2024年這8年內的「特別預算」,2017年前已經核發的、2024年後可能還需要的,縣市政府必須提供的自籌款,都不包含在內。

而這8,824億,又分成兩種,一種是直接撥給特定縣市,另一種由全國各縣市政府主動向中央爭取的「競爭性預算」或是全國都能分配到的預算。

我們將直接提撥給特定縣市的3,927億元預算,按照縣市區分計算。

電腦上請將滑鼠移到該區塊,手機上則是直接點選,就可以看到該縣市所分配到的金額(部分縣市因金額較小,無法直接顯示):

有些建設,由好幾個縣市共同負責,比如「花東鐵路電氣化」就由花蓮縣政府與台東縣政府共同主管,計算方式是將預算除以2,花蓮縣與東縣各分一半來計算。

其中民進黨執政的高雄市的預算最多,共1,050億,且主要花費在高雄捷運黃線,共856億預算第二高的則是民進黨執政的台南市,約744億,主要花費在軌道建設跟綠能建設,而且因為綠能建設中唯一的綠能科學城位在台南市沙崙,因次綠能建設中所有分區經費全都投注在台南市。

預算最少的則是國民黨的南投縣,預算是0,所以沒出現在這張圖上。第二少的則是民進黨執政的宜蘭縣,只有軌道建設中的「北宜鐵路提速計畫」,由宜蘭縣、台北市、新北市政府共同分攤1200萬的預算,平均起來宜蘭縣只分到400萬。

而若分成「北、中、南、東、離島」五區來看1

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離島由於主管「離島地區供水改善計畫」,因此預算全為水環境建設。東區則全為軌道建設,且全部來自「鐵路電氣化」預算。北區、中區、南區則以軌道建設為主。其中又以南區所得到的金額最高,光軌道建設就有1,975億。

程序問題不只立委強行過關這麼簡單

除了4月26日在立法院,民進黨仗著人數優勢,不顧在野黨提出的異議,強行通過前瞻計畫特別條例之外,前瞻計畫的程序問題其實還有許多,政大地政系教授徐世榮說,整個前瞻計畫從規劃到評估的程序通通有問題。

徐世榮解釋,政府大型計畫的正當程序,應該至少包含四個面向,並由不同的部會負責:

  • 興辦事業計畫-交通部(以前瞻計畫中的「軌道建設」為例)
  • 環境保護計畫-環保署
  • 土地使用計畫-內政部
  • 土地徵收計畫-內政部

無論什麼樣的計畫,都必須完成這四個步驟,充份評估對環境、對人民的影響,與人民討論土地徵收狀況後,才能開始執行。但徐世榮說,台灣政府的程序,還延用威權時代的模式,政府說什麼,就要人民做什麼。這次的前瞻計畫也不例外。

行政院國家發展委員會提出「興辦事業計畫」後,在沒有跟人民討論、溝通的狀況下,馬上就推出「前瞻計畫核定本」,直接決定要撥多少錢,甚至打算在立法院直接通過相關法條。

而環境保護、土地使用、土地徵收等重要步驟,全都變成「配套」。政府不僅不跟人民討論,環保署、內政部等機關,也都只能像附屬機關一樣,跟著興辦事業計畫走。

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資料來源:信傳媒〈張景森的前瞻是軌道 你的前瞻計畫是什麼?

5月7日,數位政委唐鳳替國發會發表了「前瞻基礎建設計畫QA」,面對「沒有溝通、討論」的質疑,她說,行政院各部會不習慣在政策初期,就公布所有的內容,而習慣等計畫方向擬定了、預算通過了,在各個子計畫開始之前,再啟動相關的評估及討論,因為針對每個子計畫討論,才比較容易聚焦。

但是,民眾又要怎麼相信政府,不會通過前說一套,通過後做一套?

徐世榮說,真正好的建設,應該用「審議式民主」的方式,由下而上推動,經過充分的討論、凝聚共識後,再進行。研究政策環評的台大風險中心博士後研究員趙家緯,則以英國基礎建設計畫的例子告訴我們,就算是國家級的大型建設,「充分溝通」也不是不可能。

最近,英國政府也正在擬定2021年開始的基礎建設計畫。原本,英國有特定部門處理每五年一次的基礎建設計畫,但有感於舊的計畫及程序沒辦法反映大眾需求,2015年,英國以全新的方式,擬定接下來30年基礎建設的投資方向。

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英國政府在一開始讓民間團體自由提案,而後彙整民間的提案,並進行研究、評估,先出版一本「基礎建設計畫初稿」,再讓民眾針對計畫初稿提供意見、修正方向,最後才推出「計畫核定本」,開始執行。

整個過程不僅由專門的「獨立委員會」統籌,光是與民間溝通,就經歷了兩階段的意見蒐集,共歷時12個月,而整個計畫從開始推動、評估、溝通、蒐集意見,得花上三年。

趙家緯說,因為花了許多時間蒐集民意、進行評估跟調查,所以英國提出的計畫,與民意相合,也不容易出現「換個首相計畫就斷了」的狀況。

相較於此,台灣的前瞻計畫,是行政院自己的「前瞻想像」,沒有民意基礎,當然會引來許多質疑。而台灣民眾,也沒有參與討論的機會,面對行政院自嗨的「核定本」,台灣民眾只有「要」和「不要」的選項而已。

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不過究竟數位韌性的概念是什麼?甫成立的數位發展部部長唐鳳指出,「韌性指的是在任何時候遭受到不利的影響,透過完善機制的即時應變並快速恢復;甚至從被攻擊的經驗中學習、強化自身體質」。另外,我們採訪到台灣網路資訊中心執行長黃勝雄,他用更好懂的概念譬喻,電腦備份以前靠人力執行,可能有資料遺失或備份不完全風險;但現在透過自動備援或容錯機制,等於強化電腦的韌性之後,一旦當機就會自動把資料存放到別的系統,讓業務保持可持續性及順暢性。

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也因為隨基礎建設聯網程度越高、數位化越普及,電腦系統遭受駭客攻擊或網路病毒感染的機率也越高。黃勝雄以台灣為例,台灣資訊系統平均一年收到的攻擊通報,累計高達150萬筆,舉凡像是前陣子美國眾議院議長裴洛西訪台,超商門市電視螢幕出現不雅字眼,以及外交部、國防部網站遭入侵,就是資訊系統被攻擊的明顯作為。

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台灣網路資訊中心黃勝雄執行長

第一項極端被攻擊狀態,黃勝雄把網路流量耐受力,比喻為河道疏浚工程。假設一個工程能承受50年河川淹水情況,假設某一年突然河水大暴漲,能否有別條河道能疏浚;同理,資訊系統在平常也要針對極端的被攻擊狀况,列出多個腳本進行演練,在日後遇到突發攻擊,才能有配套措施加以應對。

第二種則是當發生戰爭時,台灣能否持續保持數位基礎建設的韌性。例如當我國網路基站遭受攻擊時,是否能夠即時運用海底纜線或低軌衛星,來保持對外通訊的暢通。因此在尚未開戰之前,台灣更該盤點戰爭情况超前部署,黃勝雄提出一個概念「主動式防禦」,也就是當敵方在尚未攻擊前,我們可以預先做足完整的準備方案;當敵人開始攻擊時,我們的數位建設就能發揮韌性實力,迫使對方在啟動攻擊之後,也要付出相對昂貴的代價,使潛在的攻擊者降低攻擊的意願。

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至於從企業的角度來看,台灣超過九成以上是中小企業,除了運用有限資源打造基礎防線來抵擋網路攻擊,黃勝雄特別提到,台灣網路資訊中心負責維運的「台灣電腦網路危機處理暨協調中心」可以給民間企業提供免費、最新的網路樣態這類資訊,或是協助引薦公私部門的資源給一般企業,協助企業主更快瞭解當前的攻擊手法,進而在事前、事中、事後做好資安防護。

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最後構面是民眾的個人層次,如何在日常生活培養數位素養,提升資訊解讀的能力?黃勝雄點出一個有趣現象,他說,「我們對資訊的過濾機制,不是來自資訊本身,而是來自傳送資訊的人,也就是你對他/她的信賴程度。」換言之,要對親友在群組傳送的訊息應保有更高警覺性,培養媒體識讀能力,或是從生活小細節,確保3C科技產品帳密不會輕易被盜用,自然讓想要癱瘓系統的攻擊者,同樣要付出較高的代價而不能得逞。

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