【圖解】英國用3年評估基礎建設,台灣卻想花3個月通過前瞻計畫

【圖解】英國用3年評估基礎建設,台灣卻想花3個月通過前瞻計畫
Photo Credit: Yulin
我們想讓你知道的是

台灣所有的大型計畫,都還存留戒嚴時代的遺毒。政府從以前到現在,都沒有與民眾討論的「習慣」,當然所規劃出來的內容,就只是政府一廂情願的自嗨。

唸給你聽
powered by Cyberon

採訪:李修慧、黃郁齡|撰文:李修慧|製圖:黃郁齡

3月20日,行政院舉辦第一場「前瞻基礎建設計畫」說明會,公布前瞻建設計畫書與前瞻建設條例,反彈與質疑排山倒海而來;4月26日,由於民進黨團打算強行通過前瞻建設條例,立法院成為格鬥場。

雖然民進黨後來決定退回重審,但質疑聲浪依然沒有止息。關鍵評論網賠上編輯的眼力及腦力,帶你拆解將近400頁的前瞻計畫書,也分析到底為什麼一個國家的重大發展計畫,會問題連連。

前瞻計畫五大建設

根據行政院公布的前瞻計畫核定本,前瞻計畫將以8年為期,規劃「下一代所需要的基礎建設」,內容分為五大項目,其中各建設內容如下:

前瞻2-02-if改

這些建設中包含以前就核定通過、目前正在動工的建設,共14項,也包含一些這次新規劃的新興建設,共71項。這些預算共8,824億,但這只是中央核定從2017年~2024年這8年內的「特別預算」,2017年前已經核發的、2024年後可能還需要的,縣市政府必須提供的自籌款,都不包含在內。

而這8,824億,又分成兩種,一種是直接撥給特定縣市,另一種由全國各縣市政府主動向中央爭取的「競爭性預算」或是全國都能分配到的預算。

我們將直接提撥給特定縣市的3,927億元預算,按照縣市區分計算。

電腦上請將滑鼠移到該區塊,手機上則是直接點選,就可以看到該縣市所分配到的金額(部分縣市因金額較小,無法直接顯示):

有些建設,由好幾個縣市共同負責,比如「花東鐵路電氣化」就由花蓮縣政府與台東縣政府共同主管,計算方式是將預算除以2,花蓮縣與東縣各分一半來計算。

其中民進黨執政的高雄市的預算最多,共1,050億,且主要花費在高雄捷運黃線,共856億預算第二高的則是民進黨執政的台南市,約744億,主要花費在軌道建設跟綠能建設,而且因為綠能建設中唯一的綠能科學城位在台南市沙崙,因次綠能建設中所有分區經費全都投注在台南市。

預算最少的則是國民黨的南投縣,預算是0,所以沒出現在這張圖上。第二少的則是民進黨執政的宜蘭縣,只有軌道建設中的「北宜鐵路提速計畫」,由宜蘭縣、台北市、新北市政府共同分攤1200萬的預算,平均起來宜蘭縣只分到400萬。

而若分成「北、中、南、東、離島」五區來看1

前瞻2-03

離島由於主管「離島地區供水改善計畫」,因此預算全為水環境建設。東區則全為軌道建設,且全部來自「鐵路電氣化」預算。北區、中區、南區則以軌道建設為主。其中又以南區所得到的金額最高,光軌道建設就有1,975億。

程序問題不只立委強行過關這麼簡單

除了4月26日在立法院,民進黨仗著人數優勢,不顧在野黨提出的異議,強行通過前瞻計畫特別條例之外,前瞻計畫的程序問題其實還有許多,政大地政系教授徐世榮說,整個前瞻計畫從規劃到評估的程序通通有問題。

徐世榮解釋,政府大型計畫的正當程序,應該至少包含四個面向,並由不同的部會負責:

  • 興辦事業計畫-交通部(以前瞻計畫中的「軌道建設」為例)
  • 環境保護計畫-環保署
  • 土地使用計畫-內政部
  • 土地徵收計畫-內政部

無論什麼樣的計畫,都必須完成這四個步驟,充份評估對環境、對人民的影響,與人民討論土地徵收狀況後,才能開始執行。但徐世榮說,台灣政府的程序,還延用威權時代的模式,政府說什麼,就要人民做什麼。這次的前瞻計畫也不例外。

行政院國家發展委員會提出「興辦事業計畫」後,在沒有跟人民討論、溝通的狀況下,馬上就推出「前瞻計畫核定本」,直接決定要撥多少錢,甚至打算在立法院直接通過相關法條。

而環境保護、土地使用、土地徵收等重要步驟,全都變成「配套」。政府不僅不跟人民討論,環保署、內政部等機關,也都只能像附屬機關一樣,跟著興辦事業計畫走。

前瞻2-04
資料來源:信傳媒〈張景森的前瞻是軌道 你的前瞻計畫是什麼?

5月7日,數位政委唐鳳替國發會發表了「前瞻基礎建設計畫QA」,面對「沒有溝通、討論」的質疑,她說,行政院各部會不習慣在政策初期,就公布所有的內容,而習慣等計畫方向擬定了、預算通過了,在各個子計畫開始之前,再啟動相關的評估及討論,因為針對每個子計畫討論,才比較容易聚焦。

但是,民眾又要怎麼相信政府,不會通過前說一套,通過後做一套?

徐世榮說,真正好的建設,應該用「審議式民主」的方式,由下而上推動,經過充分的討論、凝聚共識後,再進行。研究政策環評的台大風險中心博士後研究員趙家緯,則以英國基礎建設計畫的例子告訴我們,就算是國家級的大型建設,「充分溝通」也不是不可能。

最近,英國政府也正在擬定2021年開始的基礎建設計畫。原本,英國有特定部門處理每五年一次的基礎建設計畫,但有感於舊的計畫及程序沒辦法反映大眾需求,2015年,英國以全新的方式,擬定接下來30年基礎建設的投資方向。

前瞻2-05

英國政府在一開始讓民間團體自由提案,而後彙整民間的提案,並進行研究、評估,先出版一本「基礎建設計畫初稿」,再讓民眾針對計畫初稿提供意見、修正方向,最後才推出「計畫核定本」,開始執行。

整個過程不僅由專門的「獨立委員會」統籌,光是與民間溝通,就經歷了兩階段的意見蒐集,共歷時12個月,而整個計畫從開始推動、評估、溝通、蒐集意見,得花上三年。

趙家緯說,因為花了許多時間蒐集民意、進行評估跟調查,所以英國提出的計畫,與民意相合,也不容易出現「換個首相計畫就斷了」的狀況。

相較於此,台灣的前瞻計畫,是行政院自己的「前瞻想像」,沒有民意基礎,當然會引來許多質疑。而台灣民眾,也沒有參與討論的機會,面對行政院自嗨的「核定本」,台灣民眾只有「要」和「不要」的選項而已。

軌道建設:缺乏評估的軌道建設,可能讓上萬人流離失所

這次前瞻計畫預算,不只8,824億的中央特別預算,許多給特定縣市的建設,尤其軌道計畫中的鐵路地下化,還需要地方政府撥出「自籌款」,而這些自籌款,就是細節裡的魔鬼。

南鐵自救會代表陳致曉表示,像軌道建設這樣大型的開發計畫,必定需要徵收人民土地。

以台南市為例,台南市政府這次得到大筆的軌道建設經費,但同時也得撥出400多億的自籌款,台南市長賴清德受訪時表示,將透過「市地重劃」及「區段徵收」籌措其中200億。

而陳致曉說,「『區段徵收』及『市地重劃』其實都是地方政府斂財的手段。」

他進一步解釋,區段徵收時,地方政府常只需要一小塊地,卻把周邊幾百倍大的地都通通收走,雖然政府必須將原本居民的地重新分配給他們做為補償,但政府可以用「未來土地會漲價」為由,只分配給居民30%的地,而且是由政府自行決定居民分配到哪塊地。「可能把你的地從精華區移到墓地旁邊,精華區通通通賣給財團。」桃園市樂善村就是區段徵收的例子。

而「市地重劃」則是由當地居民組成重劃會,以「數人頭」的多數決方式決定是否接受重劃。「建商就會買一小塊地,一坪登記一個人,」用灌水的方式通過重劃,一旦支持「市地重劃」的人過半數,便由其中七個人組成重劃會代表,政府會授予這七個人公權力,可以強拆屋子,甚至自由決定給每一戶的補償是多少。最近引起爭議的台中市黎明幼兒園就是一例。

陳致曉說,這次前瞻計畫書內容空洞,看不見任何的土地使用、土地徵收的評估,他擔心所有需要牽涉土地的計畫,都會步上台中黎明幼兒園及桃園樂善村的例子。經濟民主連合發言人許博任也直言,軌道建設中很多計畫的必要性令人質疑,比如「高雄捷運岡山路竹線」其實跟台鐵現有軌道重複。

根據徐世榮估計,整個前瞻計畫,包括軌道建設、水庫建設、科技園區興建等導致的土地徵收,可能將讓11萬人面臨迫遷。

前瞻2-06-if改
水環境建設:河川汙染、水管漏水,建再多水庫也沒用

水環境計畫內有「增加供水」「河川防洪」「創造親水環境」三個主要目標。其中「增加供水」花費高達1,067億,號稱計畫結束後,每天可以增加100萬噸的供水量,而方法以建水庫、建蓄水池、鑿人工湖為主,儲水設施的工程就占了65%。

但地球公民基金會執行長李根政表示,台灣之所以缺水,不是因為水庫之類的蓄水設施不夠多,而是由於「自來水管漏水」以及「河川汙染」。

根據台灣自來水公司降低漏水率專區,由於台灣不少水管採用塑膠材質,2016年,台灣的水管漏水率高達16%,遠高於美國加拿大的13%,等於一年漏掉5億多噸的水,每天漏掉139萬噸2。其實只要解決漏水問題,就可以達到前瞻計畫「每天100萬噸」的目標,但這次前瞻計畫卻完全沒有修繕水管的預算,反而拼命蓋水庫,李根政說,「這就像口袋明明有個洞,不補起來,卻拼命去賺錢一樣。」

此外,河川汙染也會影響供水,李根政以高雄市鳳山水庫為例,鳳山水庫的水源來自屏東東港溪,而東港溪來自中央山脈的伏流水,經過岩層自然過濾,又乾淨又豐沛,連枯水期都有每日50萬噸的流量。但因為鳳山水庫位處下游,上游東港溪長期遭到養豬廢水汙染,這些受汙染的髒水沒辦法做民生使用,一直以來只能當工業用水。

李根政強調,不管如何清除淤泥、興建水庫,只要水源遭受汙染,都沒有用。真正該做的是管制河川汙染。而在「創造親水環境」的目標上也一樣,無論政府打造了多少親水公園、河岸綠地,李根政說,要是河川受汙染,「民眾一到河邊,就聞到臭水溝的味道,誰要去?」

李根政強調:「我們不反對公共投資,但公共投資要用在對的地方。」比如台灣無數地下水井,都因為沒有登錄、管制機制,遭到超抽。由廢水淨化而來的再生水設施太少。而台灣低到不合理的水價,也讓大量用水的工廠、企業等完全不想省水、節水。

前瞻2-09

綠能計畫:台灣需要的不是大型園區,是深入生活的節電政策

而綠能計畫中,花費最鉅的就是台南市的沙崙綠能科學城。然而地球公民基金會主任李翰林表示,比起花大錢、讓財團投資大型的科學城。台灣更需要的是深入民間的「節電政策」,以及能讓民眾「自己的電自己發」的中小型能源企業。

台灣尖峰時間的用電,五成來自一般家庭或商辦大樓,其中又以冷氣的用電最大。但李翰林說,台灣大部分屋子隔熱效率很差,「很多人開冷氣其實是在幫房子散熱。」因此,推動建築物改造,培育專業團隊到家為民眾進行建築物「節能健檢」等,才是最省預算又有用的方式。

此外,再生能源的特性,還是「自發自用」最適合,因此除了節能,也應該鼓勵民眾「創能」。比如鼓勵民眾將住家的屋頂改裝成太陽能板,補助小型的再生能源廠商、推廣太陽能電池等,達到「能源自主」的理想。

李翰林說,達到能源自主的所有技術,台灣其實全部都具備,政府卻只想蓋一個新的科學城,在科學城裡做,將能源問題與民眾遠遠隔開。

而談起沙崙綠能科學城,李翰林批評,這個科學城號稱落實「循環經濟」,但其實根本沒有。真正的「循環經濟」的園區,比如丹麥卡倫堡生態工業區日本北九州生態城市等,都藉由整個園區系統性的設計、配置,達到零耗能、零廢氣。

但前瞻計畫中的沙崙綠能科學城卻被切分成一塊一塊的,分由主管機關各自管理,沒有系統性的估算汙染與耗能,也沒有建造相應的設施處理。只是口頭上的「經濟循環」。

而附近的沙崙農場也可能被沙崙綠能科學城的聯外道路切割,沙崙農場是目前台灣少數還有環頸雉及台灣特有種野兔生存的地方。李翰林擔心,科學城聯外道路,不僅會讓這些生物棲地變小,未來更可能成為「路殺盛地」。

前瞻2-07
數位計畫:不應該是擴大內需,而該串接國際

這次前瞻建設的數位計畫包含「資安基礎建設」「教育數位化」「偏鄉建寬頻」等。8日,國民黨立委許毓仁開直播節目,邀請專家討論數位計畫。

當時,資安公司創辦人黃耀文首先對「資安基礎建設」發難,他認為,台灣的資安技術很好,政府該做的不是推動「內需」的「基礎」建設,而是鼓勵台灣企業向外走。

他舉以色列當例子,以色列跟台灣同樣都擁有良好的資安人才跟技術,但以色列企業早就與美國產業鏈串接,「美國大公司都要技術都去以色列找,要投資也去以色列找。」黃耀文強調,政府不應該閉門造車,應該放眼世界,將台灣與國際產業鍊串接起來。

黃耀文說,與其花大錢提供內需,政府真正該做鬆綁法規,打造亮點城市。比如自駕車城市、精準醫療城市,當台灣成為全亞洲對這些科技最友善的國家,「你要發展自駕車,只能來台灣,」這樣,技術自然會進來,也就能培養出人才。

前瞻2-08-if改
城鄉建設:別為高污染產業開後門

前瞻計畫中的城鄉建設,比較像是雜項,將所有無法放進「軌道」「水環境」「綠能」「數位」的,通通塞進「城鄉計畫」中。這樣的城鄉計畫缺乏明確的願景,細分的10個細項,也各自獨立。經濟民主連合發言人許博任說,這就是前瞻計畫最大的問題「劣幣綁良幣」,許多計畫的確是經過評估、縝密規劃,的確值得推行,但不少計畫意義不明,還可能對台灣環境、人權有害。

地球公民基金會執行長李根政就說,城鄉建設中最讓他擔心的,是「開發在地型產業園區」。這項計畫將花費200億,改善舊有工業園區的基礎建設,並新興20個產業園區,但到底要建設哪類的園區,計畫書沒有說明。

李根政擔心2006年的高雄市「新園產業園區」事件將會重演,當時,為了吸引台商「鮭魚洄游」,在內閣蘇貞昌的推動下,釋出許多台糖土地讓企業承租。

但這些早期從台灣移出、轉向東南亞、再轉向中國的工廠,大多是高污染的產業。企業將土地切分城一小塊一小塊再向上呈報,藉此躲過環評,並將含有重金屬的電鍍汙水直接排入的二仁溪,影響附近的民眾健康,也影響當地農業。而類似的案例也不只一例,2016年「屏東龍泉工業區」也發生類似的事件。

李根政說,小型產業園區規劃比較明確的目的、規範,並對焦到台灣所需要的產業,而不是為了衝產值,放任高污染的產業輕易過關。

前瞻2-10

除了上述針對各建設的意見,也有許多民眾反映,很多更該重視的議題沒有被規劃進前瞻計畫裡比如長照、中南部空汙、瀕危動物保育等。

政大地政系教授徐世榮說,就是因為一開始沒有正當程序,缺乏溝通、評估,所以無法凝聚民意,每個計畫才都出現那麼多問題,因此他強調,「沒有程序,後面的實質內容都不用談。」

台大博士後研究員趙家緯則表示,這不見得是蔡英文政府的問題,而是台灣從戒嚴時代以來,所有國家發展計畫,都沒有與民眾討論的「習慣」,因此台灣政府也不知道如何與民間討論長期、整體性的發展。當民眾無法理解政府提出的計畫內容,政府也說不清楚時,出現「綁樁」「浪費公帑」的質疑聲浪也就可想而知。

到頭來,這些所謂「前瞻願景」,在沒有凝聚民間共識,缺乏與民眾溝通,又沒有完善評估的狀況下,與民間的期待根本不一致,只會成為政府一廂情願、而人民怨聲載道的「怨景」。

資料來源:

[註1]台灣分區方式:(以首字筆劃排列)

  • 中部:台中市、南投縣、苗栗縣、雲林縣、嘉義市、嘉義縣、彰化縣
  • 北部:台北市、桃園市、基隆市、新北市、新竹市、新竹縣
  • 南部:台南市、屏東縣、高雄市
  • 東部:花蓮縣、宜蘭縣、台東縣
  • 離島:金門縣、連江縣、澎湖縣

[註2]台灣漏水管線全部汰換需要1,815億,但台灣水資源公司一年的修繕管線預算只有70億,另外修繕水管的專業人力都逐漸老化,人才培育也是漏水率遲遲無法改善的原因。

核稿編輯:楊之瑜

或許你會想看
更多『圖輯』文章 更多『社會』文章 更多『TNL 編輯』文章
Loader