感性訴求與理性的知識分析,構成強而有力的反國光石化氣候風險論述

感性訴求與理性的知識分析,構成強而有力的反國光石化氣候風險論述
Photo Credit: Edd Jhong @ Flickr CC By SA 2.0

我們想讓你知道的是

本章試圖透過分析這些科學專業的對抗,凸顯政府科技治理面臨典範轉移的要求。從探討公民與國家的風險溝通之對峙,解釋其科技民主的發展問題。

文:周桂田

細懸浮微粒近年來引起世界各國關注的空氣污染議題,在流行病學以及毒理學研究已經證實大氣的懸浮微粒會導致肺部以及心血管罹病及死亡增加。美國在1997年首次提出PM2.5空氣品質標準,2006年進行修訂,訂定年平均濃度15μg/m3,日平均濃度35μg/m3。WHO於2005年訂定年平均標準值為10μg/m3,日平均標準為25μg/m3。而歐盟在2008年5月首度訂定PM2.5年平均限值為25μg/m3。

台灣自1975年制定《空氣污染防制法》,管制懸浮微粒(particulatematter)PM10、臭氧及其他污染物,但直到目前,約有1,044萬人居住在PM10濃度高於國家大氣標準的地區。在美國1997年首次提出PM2.5空品標準後,台灣環保署於1999、2006、2009 年分別執行相關健康風險評估,研議台灣PM2.5空氣品質標準,然而長期以來,環保署只針對總懸浮微粒(TSP)進行管制,並只進行細懸浮微粒PM10的規範。

換句話說,即使國際上早已針對PM2.5進行管制,但由於台灣在產業結構轉型遲滯,仍然繼續發展高耗能、高污染的產業,而使得環保署在管制面上無法跟進。特別是PM2.5空污的來源,無論是原生性細懸浮微粒或衍生性細懸浮微粒,相當程度地來自石化製程或其產生的揮發性有機物;而後者一直是台灣政府極力推動的重點工業。

因此,在這個脈絡之下,如同歐洲環境總署針對預防性原則蒐集1896至2000年的重要案例而集結出版的《十二堂晚到課題》一書所指出,管制機關應重視及早預警而進行規範,若其忽視而不作為,不僅僅產生管制怠惰的責任,並將造成制度性的無知(institutional ignorance),亦即由於忽視風險,將引發國家機關與社會在制度面上無視、隱匿風險的嚴重性;更甚者,進一步演變為全盤社會的無知(societal ignorance),整個社會完全忽略、毫無意識到該風險威脅的嚴重程度,即使就發生於人們周圍卻毫不自知。而PM2.5議題就屬於此,即使其早已經產生相當程度的環境風險與健康威脅,但之前卻並不存在於一向對台灣環境污染意識相當敏感的社會中。

這麼重要的健康風險議題,直到2010年台灣政府強力推動八輕(國光石化)引發地方與全國性的抗爭才被顯露出來。並且,其並非環境抗爭中單一的主軸議題,而是被包裹在複合性的風險運動論述之中,並連結氣候變遷議題,才引發全國民眾的關注。事實上,在這之前,已經有無數的學術研究指出台灣石化業產生空氣污染對民眾健康風險威脅的嚴重性。

反八輕運動雖然迫使馬英九總統於2011年4月22日地球日公開宣布終止支援建廠計畫、檢討PM2.5的管制,隨後並促使環保署於2012年5月14日增訂細懸浮微粒空氣品質標準24小時值為35μg/m3、年平均值為15μg /m3,但其過程並非一帆風順。於此次環境運動中官方(環保署)與民間對於空污健康風險管制之知識生產、專家爭議、公民抗爭與複合性的風險論述策略等,都激盪出相當多火花,值得我們探討。

尤其,在長期以來以經濟發展為優先的專家政治體制下,公民抗爭不但須面對官、學知識網絡的內部壓力,同時需要運用各種策略發展與生產公民科學與知識,來對抗國家的打壓。其中,掌握環境影響評估權限的主管機關環保署,透過各種程序施展科學專業的權限與霸權,包括界定科學評估的界限、界定科學評估方法、劃分專業委員會、過濾民間參與代表等,除了造成健康風險評估演變為官方與異議專家間的科學爭議外,也進一步引發政府與公民團體就科學證據基礎,而爭奪支持或否決八輕開發的正當性。

這些過程都顯示沿襲威權專家政治的風險管制政權,雖然仍然企圖持續施展其知識霸權來控制社會,但已經面臨挑戰。特別是公民社會在異議專家的協助下逐步建構其強健的知識,並系統與策略性地發展為對抗的風險論述,其相互支援的體系已經足以應付國家的打壓,而搶奪論述權。本章試圖透過分析這些科學專業的對抗,凸顯政府科技治理面臨典範轉移的要求。從探討公民與國家的風險溝通之對峙,解釋其科技民主的發展問題。

管制科學在東亞

當代政府為處理複雜的科學事務,經常以成立專家委員會來協助風險評估,以尋求科學證據的客觀性來作為決策正當性的基礎;但由於除外於民主的監督,往往引發了專家政治壟斷的問題。同時,在專家委員會中主流科學家(sound scientist)界定的審查專業、標準與方法,將決定誰可以進入、誰被排除在專家審查中,而發展為排斥或接納其他學科之劃定界限工作(boundary work)。而進一步地,其更將導致為劃定科學界限的政策效應(boundary-policy effect),排除非主流科學或非該委員會所承認的科學專業、方法論或解釋。

相對此威權壟斷的專家政治,學者們從科技民主觀點,倡議以長程的永續觀點,設計開放性的公眾參與決策,進行風險溝通,同時也有主張建構公民科學,鼓勵公眾學習、建立風險知識,來對抗官方知識霸權。此種反身性治理所帶出的公民參與決策路徑成為1990年代以來西方學界的主流論述。甚且,這樣的觀點也延伸為在西方憲政民主架構之下之公民認識論:各種風險知識與論述能夠在民主程序中制度性的被生產、生效、綜合、流通、應用、給予意義。


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