感性訴求與理性的知識分析,構成強而有力的反國光石化氣候風險論述

感性訴求與理性的知識分析,構成強而有力的反國光石化氣候風險論述
Photo Credit: Edd Jhong @ Flickr CC By SA 2.0

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本章試圖透過分析這些科學專業的對抗,凸顯政府科技治理面臨典範轉移的要求。從探討公民與國家的風險溝通之對峙,解釋其科技民主的發展問題。

文:周桂田

細懸浮微粒近年來引起世界各國關注的空氣污染議題,在流行病學以及毒理學研究已經證實大氣的懸浮微粒會導致肺部以及心血管罹病及死亡增加。美國在1997年首次提出PM2.5空氣品質標準,2006年進行修訂,訂定年平均濃度15μg/m3,日平均濃度35μg/m3。WHO於2005年訂定年平均標準值為10μg/m3,日平均標準為25μg/m3。而歐盟在2008年5月首度訂定PM2.5年平均限值為25μg/m3。

台灣自1975年制定《空氣污染防制法》,管制懸浮微粒(particulatematter)PM10、臭氧及其他污染物,但直到目前,約有1,044萬人居住在PM10濃度高於國家大氣標準的地區。在美國1997年首次提出PM2.5空品標準後,台灣環保署於1999、2006、2009 年分別執行相關健康風險評估,研議台灣PM2.5空氣品質標準,然而長期以來,環保署只針對總懸浮微粒(TSP)進行管制,並只進行細懸浮微粒PM10的規範。

換句話說,即使國際上早已針對PM2.5進行管制,但由於台灣在產業結構轉型遲滯,仍然繼續發展高耗能、高污染的產業,而使得環保署在管制面上無法跟進。特別是PM2.5空污的來源,無論是原生性細懸浮微粒或衍生性細懸浮微粒,相當程度地來自石化製程或其產生的揮發性有機物;而後者一直是台灣政府極力推動的重點工業。

因此,在這個脈絡之下,如同歐洲環境總署針對預防性原則蒐集1896至2000年的重要案例而集結出版的《十二堂晚到課題》一書所指出,管制機關應重視及早預警而進行規範,若其忽視而不作為,不僅僅產生管制怠惰的責任,並將造成制度性的無知(institutional ignorance),亦即由於忽視風險,將引發國家機關與社會在制度面上無視、隱匿風險的嚴重性;更甚者,進一步演變為全盤社會的無知(societal ignorance),整個社會完全忽略、毫無意識到該風險威脅的嚴重程度,即使就發生於人們周圍卻毫不自知。而PM2.5議題就屬於此,即使其早已經產生相當程度的環境風險與健康威脅,但之前卻並不存在於一向對台灣環境污染意識相當敏感的社會中。

這麼重要的健康風險議題,直到2010年台灣政府強力推動八輕(國光石化)引發地方與全國性的抗爭才被顯露出來。並且,其並非環境抗爭中單一的主軸議題,而是被包裹在複合性的風險運動論述之中,並連結氣候變遷議題,才引發全國民眾的關注。事實上,在這之前,已經有無數的學術研究指出台灣石化業產生空氣污染對民眾健康風險威脅的嚴重性。

反八輕運動雖然迫使馬英九總統於2011年4月22日地球日公開宣布終止支援建廠計畫、檢討PM2.5的管制,隨後並促使環保署於2012年5月14日增訂細懸浮微粒空氣品質標準24小時值為35μg/m3、年平均值為15μg /m3,但其過程並非一帆風順。於此次環境運動中官方(環保署)與民間對於空污健康風險管制之知識生產、專家爭議、公民抗爭與複合性的風險論述策略等,都激盪出相當多火花,值得我們探討。

尤其,在長期以來以經濟發展為優先的專家政治體制下,公民抗爭不但須面對官、學知識網絡的內部壓力,同時需要運用各種策略發展與生產公民科學與知識,來對抗國家的打壓。其中,掌握環境影響評估權限的主管機關環保署,透過各種程序施展科學專業的權限與霸權,包括界定科學評估的界限、界定科學評估方法、劃分專業委員會、過濾民間參與代表等,除了造成健康風險評估演變為官方與異議專家間的科學爭議外,也進一步引發政府與公民團體就科學證據基礎,而爭奪支持或否決八輕開發的正當性。

這些過程都顯示沿襲威權專家政治的風險管制政權,雖然仍然企圖持續施展其知識霸權來控制社會,但已經面臨挑戰。特別是公民社會在異議專家的協助下逐步建構其強健的知識,並系統與策略性地發展為對抗的風險論述,其相互支援的體系已經足以應付國家的打壓,而搶奪論述權。本章試圖透過分析這些科學專業的對抗,凸顯政府科技治理面臨典範轉移的要求。從探討公民與國家的風險溝通之對峙,解釋其科技民主的發展問題。

管制科學在東亞

當代政府為處理複雜的科學事務,經常以成立專家委員會來協助風險評估,以尋求科學證據的客觀性來作為決策正當性的基礎;但由於除外於民主的監督,往往引發了專家政治壟斷的問題。同時,在專家委員會中主流科學家(sound scientist)界定的審查專業、標準與方法,將決定誰可以進入、誰被排除在專家審查中,而發展為排斥或接納其他學科之劃定界限工作(boundary work)。而進一步地,其更將導致為劃定科學界限的政策效應(boundary-policy effect),排除非主流科學或非該委員會所承認的科學專業、方法論或解釋。

相對此威權壟斷的專家政治,學者們從科技民主觀點,倡議以長程的永續觀點,設計開放性的公眾參與決策,進行風險溝通,同時也有主張建構公民科學,鼓勵公眾學習、建立風險知識,來對抗官方知識霸權。此種反身性治理所帶出的公民參與決策路徑成為1990年代以來西方學界的主流論述。甚且,這樣的觀點也延伸為在西方憲政民主架構之下之公民認識論:各種風險知識與論述能夠在民主程序中制度性的被生產、生效、綜合、流通、應用、給予意義。

這種強健的社會與制度安排,包括在國會、行政機關、專家委員會、專家審查程序等,公民團體或利害關係人的知識論述都能夠被保障發言。雖然,根據不同社會的專業威權文化、決策模式、公民諮議(public consultation)或公民審議(public deliberation) 有不同程度的差別,而發展出相異的科技民主模式,但大體上在西方國家科技與風險決策都依循一定程度的民主參與。

亦即,即使在西方國家官方的制度性論述也經常支配性地主導,但公民社會大多皆能透過民主程序對抗或批評;然而,面對東亞威權專家政治混雜經濟發展優先邏輯,公民社會對抗論述或風險知識的生產顯然並不容易。因為在這樣的管制文化或我所指稱遲滯、隱匿風險文化下,社會中存在著隱性的支配論述來壓抑或掩蓋風險。而另一方面,由行政機關所主導的專家委員會更猶過而不及,在威權的知識壟斷、排除與劃定界限中,技術官僚的操弄變成民主風險溝通的行政障礙。

也就是說,即使在東亞社會民主化後,類似Jasanoff所指稱一個國家應當依照民主憲政架構發展公開、透明程序與制度性的保障讓各方的風險知識論述能相互競爭,並不完全存在;事實上,其間存在著各種威權政治文化的餘緒遍布在行政機關、公用事業或剛民營化的國營事業中,無論是資訊的取得或相關知識的分析判斷都有一定程度的難度。

但此種威權專家政治的路徑依賴雖然持續存在,但如上一章所分析的,歷經各種歷史性的抗爭與風險爭議,整個社會已逐步強化其轉型能耐,朝向公民參與的路徑發展。而異議專家及其支援的公民科學則在歷史舞台登場。

反國光石化 八輕
Photo Credit: ☼ うみ 目覚めたら @ Flickr CC By SA 2.0

事實上,由民眾自主形成、調查與建構科學數據的公民科學,在台灣的各種環境運動上並不多;相對地,異議專家卻扮演凝聚公民科學重要的角色。在民間,遍布於各大專院校的異議專家,近數十年來扮演相當重要地批判、監督政府決策的角色,而其提出的專業知識往往能夠迅速地凝聚成為公民團體的對抗論述,並發展程度不一的公民科學。

從早先的1980年代末的反核四運動、1990年代中起的各種反石化運動,到2010年反八輕運動中所衍生的PM2.5議題,我們都可以看到異議專家扮演的關鍵角色。只是,在各種運動中所發展出程度不一的異議專家知識,並非每次的對抗都發展出系統性的公民科學,而成功地贏得風險論述霸權。這也代表台灣環境運動中社會強健性不同的發展階段。

台灣環境運動團體除了有以大學教授為主體組成的台灣環境保護聯盟,其構成相當獨特的異議專家社群,大部分的公民團體則在運動過程中仍然需要去尋求分布在各大學的專家來提供對抗的科學論述。由於過去以來,台灣在科技決策上屬於專家信託模式,又經常缺乏透明的、公開的風險溝通,長期以來造成政府與社會的對立。這個現象於1980年代末隨著解嚴與威權政治解體產生了質變,當時除了風起雲湧的社會運動之外,大學教授更成為扮演監督批判政府決策的重要角色,並發展出公民團體與異議專家相互奧援的現象。

如同各國的發展一般,在科技爭議中異議專家所生產的科學知識若為公民團體所偏好,則將產生知識生產的傳散(transmission)、運用(apply)特質對抗性的科學知識,將迅速透過公民團體的網絡擴散,作為環境運動的重要論述工具。

而這個現象也顯示台灣民主化後,科技決策典範的變動。不斷新生參與性知識的公民認識論正逐漸質變,並挑戰既有的科技治理典範。

多元的氣候風險論述

自1980年代中期以來,台灣政府持續推動石化產業作為國家重要的製造業,不但國營事業中國石油公司不斷擴大其生產更新,也同時開放民間加入輕油裂解生產,建立完整的上游、中游、下游石化生產體系。然而,其高耗能、高污染與高耗水的特性,也在不同的擴廠、投資階段引發社會持續抗爭。較為重大的為1980年代末的反五輕運動、1990 年代初的反六輕運動、1990年代中期的反濱南石化運動,以及本章所關注的反國光石化運動。

2000年初期,八輕獲得經濟部列為國家重大建設案,2006年以國營企業中油為主組成國光石化科技公司,由行政院長宣布為「大溫暖、大投資」國家計畫之一,並落腳於彰化縣大城鄉海濱。雖然歷經2008年政黨輪替國民黨重返執政,旋即於2008年8月宣布重啟此建設案。然而,欠缺透明、民主審議程序之決策,即至國光石化開發案進入環評審查,引發從地方到全國的抗爭。

反國光石化運動展現複合性風險運動及其論述的發展。最初由地方環境團體彰化環保聯盟透過系列的調查,描繪出白海豚洄游於台灣西海岸及棲息於海岸濕地的風險知識。然而,整個環境運動引發全國民眾關注的轉折點,在於2010年6月《商業周刊》報導中興大學莊秉潔教授的PM2.5空污健康風險分析,推估國光石化建廠後台灣每人平均壽命將減少二十三天

這個風險論述的引爆點,旋即引發學界高度注意,並於2010年7月由全國大學教授自發性組成「學界反對國光石化(八輕)在彰化設廠發起小組」,並將原來單一的環境污染與健康風險議題,擴及到氣候變遷風險的議題層次,針對濕地生態、白海豚保育、地層下陷、空氣污染、健康風險、農糧安全、社會經濟評估、溫室氣體、海岸衝擊、農村永續性等進行總體的審查。其並於2010年8月短短一週內,獲得全國各大學1,300位以上同仁的連署支持,迅速建立其異議專家知識的灘頭堡。

而在針對高耗能、高污染、與農民搶水的風險論述擴大之後,近而引發藝文界的關注。其發動軟性的、鄉愁式的、詩文式的訴求,由在地著名作家吳晟串聯,於2010年10月發起藝文界連署,並分梯邀約全國各地作家及音樂工作者造訪彰化大城濕地,作家們隨後並分別於各大報紙副刊、雜誌創作發表,控訴政府唯開發主義的不公義,漠視人民健康與土地永續。

稍晚,另一個異議專家知識團體於2010年11月由地方彰化縣醫療界聯盟迅速組成,其透過比對全國各地區肺腺癌資料,支持並強化莊秉潔教授的分析主張,而進一步的將細懸浮微粒PM2.5對人體危害風險的知識,推展為此次運動的重要主軸。該團體更於2014 年4月國光石化停建之後,成為繼續推動管制PM2.5的重要知識團體。

此種由不同專業團體所分頭進行的感性訴求與理性的知識分析,展現了高度的自主性與多元性。其一開始並非由環境團體驅動形成,而是在整個知識議題擴大之後,才與環境團體結盟並迅速的透過各種網絡傳散出異議專家知識。值得注意的是,這些多樣的感性與理性知識,無論在個人風險感知或在知性分析上,構成了感動人心的或理智判斷上的複合性風險論述,形成環境運動強而有力的遊說基礎。

書籍介紹

本文摘錄自《氣候變遷社會學:高碳社會及其轉型挑戰》,國立臺灣大學出版中心

*透過以上連結購書,《關鍵評論網》由此所得將全數捐贈兒福聯盟

作者:周桂田

氣候變遷威脅形塑了全球治理與社會轉型挑戰,在國際脈絡下,台灣面臨國際綠色公約制裁之垂直壓力,而對應性地導致國內社會經濟轉型要求之水平壓力;這兩者的螺旋效應直接撼動經濟、產業與能源的結構變革。

本書所稱「氣候變遷社會學」,關鍵在於批判論證社會轉型的結構性路徑依賴、鎖入效應,以及社會能動、強健性知識的挑戰。第一部曲探討台灣高碳社會的結構路徑,分析高耗能與高排碳產業之政策、轉型怠惰與困境。第二部曲探討公眾風險感知之典範轉移象徵、水資源爭議與永續衝突。第三部曲聚焦在公民認識論與社會強健性分析,凸顯台灣從反污染到氣候風險之環境運動變遷元素,探討多元團體強健的風險知識動員如何翻轉重大開發案決策,以及壓迫政府啟動PM2.5空污管制。

周桂田 氣候變遷社會學_立體書封300dpi
Photo Credit: 國立台灣大學出版中心

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜


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