越南交通BOT項目現況分析:BOT模式是否適合作為國家公共基建模式?

越南交通BOT項目現況分析:BOT模式是否適合作為國家公共基建模式?
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發展中的越南對基礎建設需求大增,而政府在建設時,時常面臨資金、科技和專業的人力資源短缺等問題,因此,以BOT模式便受到青睞。然而,許多交通建設的BOT項目卻令人詬病......本文從BOT的規劃、興建、營運到轉移等階段,來評析越南當前交通BOT項目的問題。

文:曾偉林

導言

越南經過三十年改革開放,從高度經濟集中型轉變成今天以社會主義為導向的自由經濟市場。在這幾年,越南政府不斷提倡讓社會參與更多公共建設,因此公私協力也愈來愈受到重視。越南屬發展中國家,基礎建設是一項非常重要的國家發展項目,而政府目前面臨的是資金、科技和專業的人力資源短缺等問題。因此,以BOT模式作為公共基礎建設能彌補政府資源不足的問題。但最近幾年,很多交通建設的BOT項目為人詬病,越南媒體頻頻報導各項目出現嚴重問題。

越南政府早在1997年就頒布了「第77號法令(Decree)」給BOT模式定下法律框架,到了2015年政府正式公布「15/2015/ND號法令」對現有的公私合作投資條例統一規範,把BOT(Build -Operate-Transfer )、BT(Build - Transfer )、BTO(Build - Transfer -Operate)歸納為PPP(公私協力)模式,本法令也是政府為推動PPP模式而誕生。15/2015/ND號法令跟其他現有法規最大的差別,就是政府給民間投資者開放了很多投資項目,包括交通、電力、水廠、醫療、環境、教育、文化、工業區、科技等。

越南長期以來的建設,在財政和技術方面很大部分都是依賴外國貸款和技術上的支持,因此大型公共基建都是以外資為主。在一些規模和資金投入較少的BOT項目,主要是興建或擴充交通基建的項目,越南國內的民間企業才具有能力進行投資。

越南屬發展中國家,人口以及私人交通工具不停地增加,因此交通基建對越南發展是非常重要。在過去很長時間,國內民間企業對BOT項目都不感興趣,原因為法律制度不明確、政府與企業分擔之風險不清楚、投資年限過長、越南在很長時間都處於高利率的狀態等因素。

根據越南交通部的數據,到2015年6月全越南有71項交通基建項目是以PPP模式進行,總投資額約為2020萬億元越南盾,其中有20項項目為410公里已經完工和投入營運(註1)。其中,有不少項目改善了國內基建的面貌,解決了部分交通擁擠問題,很多主幹道的興建能讓偏遠的地區得到銜接,擴充的國道提升了運輸量。如Noi Bai – Lao Cai高速公路、 Tp Ho Chi Minh – Long Thanh – Dau Giay能缩減50%的交通時間和30%的交通費用,一號國道的Ha Noi – Vinh路段能缩減30%的交通時間和20%的交通費用, 14號國道接駁 Dak Nong 路段能缩減30%的交通時間和6%的交通費用等等(註2)。

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Noi Bai – Lao Cai高速公路

但出現問題的項目也很頻繁和越來越嚴重,2017年2月,國家審計處進行對27項BOT項目檢查,對超過80%的項目要求把營運年限缩短,總縮減年限約100年(註3)。官方給出的理由是這些項目的原本投資成本都是預計,因為項目提早完工和原材料價格下降等因素會影響最終成本,因此收費年限會以決算成本為準,和收費標準是由財政部決定。但值得一提的是,有26項項目都不是公開競標,而是政府指定投資商,因此造成很大的疑慮。

另外,在不少的交通BOT項目營運期間,政府部門都沒有明確的機制和有效去監管各收費站的收費情況和實際的車流量,這是決定成本回收年限的重要因素,因此有不少投資商鑽法律空子把收費年限拉長,損害民眾的利益。

目前越南交通建設的BOT項目所遇到的問題可以用以下BOT項目作業流程的六階段來作更詳細的分析,包括:「規劃階段、公告甄選階段、議約階段、興建階段、營運階段以及移轉階段」。

規劃階段

在2016年6月的BOT項目檢討會議指出,目前越南交通部的很多項目都不符合實際的需求以及財政狀況,缺乏長遠的規劃(註4)。在缺乏合理規劃的情況下會造成財政的浪費,影響到其它有需要的項目得不到合理的投資,最後公共基建會發展成畸形。有關PPP項目的規劃,在15/2015/ND法令中有規定投資商可以規劃項目,但到目前為止,大部分項目都是由政府部門規劃。政府部門更應該有長遠以及合理的規劃才能讓投資商在執行階段減少風險,而項目也更會符合公共利益。

公告甄選階段

政府對PPP項目的第15/2015/ND-CP號法令有規定項目的競標方式,政府是依據對項目最有利的條件來決定投資方的得標結果,而如果項目的困難度造成沒有投資方或只有唯一投資方競標,那政府有權根據實際情況指定投資方。但是從2011年到2015年期間,所有的BOT項目(總共69項項目)是由交通部指定投資方的方式進行(註5)。在這樣的情況下,是否能體現公正性?以及是否會造成黑箱作業的情況?。

議約階段

議約階段是確保政府與投資商的權利與義務。目前越南BOT項目在議約階段最突出的問題是政府的財政負擔和BOT合同對投資商太有利。對於第一點,在目前的投資法中規定PPP項目的借貸是由政府擔保和投資商的資金只佔總投資額15%就可以,那就是說有85%是跟銀行借貸。根據2016年央行公佈的數據,BOT、BT項目的借貸率是85%-90%,有22項項目的借貸總額為11萬億越南盾,如果項目出現問題,那此貸款會變成政府負擔。或者正確的說是如果項目出問題即由人民幫投資商買單,如果項目能順利營運即要向人民收過路費,這等於投資BOT項目是穩賺不賠。

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興建階段


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文學經典名著《雙城記》以法國大革命爲背景,開頭寫道:「那是最好的時代,那是最壞的時代;那是智慧的時代,那是愚蠢的時代…」歷史總是一再重演,當前的烏克蘭,感受一定更深。

當全世界盡可能避免第三次世界大戰開打,烏克蘭史上最年輕的數位轉型部長費多羅夫(Mykhailo Fedorov)稱此役稱為「第一次世界網路大戰」World Cyberwar I。俄烏戰爭,從跨國IT駭客攻擊、區塊鏈促成加密貨幣捐款、到上千顆星鏈衛星系統(Starlink)突破戰地邊境,解救烏克蘭斷網危機。

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面對開戰,烏克蘭號召盟友取代單打獨鬥。

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另外,烏克蘭還運用加密貨幣當成人民逃亡的「救命金」,募集1億美金虛擬貨幣捐款,甚至發行「元歷史:戰爭博物館」Meta History: Museum of War主題的NFT,兼得籌款用途並借助NFT不可竄改特性,紀錄戰爭真相向數位社群散播。

烏克蘭在戰爭爆發時,看似立刻做足準備,事實上,他們過去花了兩年半時間,強健國內的數位基礎建設。

烏克蘭在戰事之前喊出2024年「手機政府」轉型目標,把各類政府服務「Uber化」。原本用來取得數位護照、登記車輛牌照的政府APP,在戰時馬上轉變用來申請急難救助資金、身份證明文件、登錄財產損失等多項緊急功能。

以烏克蘭為對象居安思危,台灣其實也在強化數位建設提升韌性

俄烏戰爭爆發後,國際把焦點望向台灣,Wall Street Journal點出台灣網路的脆弱性,因95%網路流量數據仰賴海底電纜接收、發送。這份報導指出,美國模擬中國侵台會優先攻擊周邊海底電纜,一旦戰事發生,極有可能有一小時的訊息真空期,讓台灣與盟軍通訊失聯。

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事實上,台灣近年非常重視網路基礎建設的重要性,像是行政院智慧國家推動小組提出智慧國家方案(2021~2025年),項下規劃數位基盤建設,為邁向智慧國家奠定基礎。

以衛星系統為例,數位基盤計畫就針對低軌衛星及地面設備投入驗證,建立低軌通訊衛星產業鏈。目前台灣積極投入自主研發關鍵技術與元件,籌組兩組低軌衛星旗艦團隊,放眼目標2026年前發射2枚通訊實驗衛星。

確實,目前已經有10家台灣業者組成「低軌衛星國家隊」,先後打進SpaceX、OneWeb及Kymeta國際供應鏈,有望一年賺進9,000億元商機。當低軌道衛星部署完備,擁有自主的衛星避免對外通訊失聯問題,等於一面強化軍事防禦;另一方面加速發展太空機會財。

除了空中衛星,台灣對海底纜線建設也持續加碼。

數位基盤建設針對亞太海纜及5G雲端聯網中心,完善在地光纖通道、強化安全防護,讓台灣成為國際資通中心樞紐。過去就有媒體點出,中美貿易戰之後,國際企業加碼把海底電纜連到台灣,將此視為新一代「護國圍牆」。

像是受到美國政府支持的Google,預計2024年啟用全新海底電纜APRICOT,這條總長約12,000公里的傳輸科技,將連通台灣、日本、關島、菲律賓、印尼多國,中華電信也有參與其中。未來幾年,預計有其他海纜通向台灣,其中一條是東南亞日本二號(SJC2),採用雙點登陸方式,也就是如果海纜被斷線,還能以陸纜方式備援,有效降低單一海纜站的事故風險。

資訊攻防成未來戰事重中之重,國家網路資安防護迫在眉睫

現代戰爭除了攻擊基礎建設,還會以細膩的AI科技進行攻防,對人民進行認知作戰。俄烏戰爭就曾以「Deepfake」仿臉AI技術,假冒烏克蘭總統宣布投降,迫使烏國政府急於闢謠。過去台灣就曾有影片示範如何快速「假冒」行政院政務委員唐鳳,三兩下功夫就能散播假訊息。

資訊烏賊戰,台灣與烏克蘭的處境,如出一轍。

調查指出,台灣連續9年奪得假訊息攻擊冠軍;至於烏克蘭,則是8年來頻繁受到俄羅斯的網路攻擊。身為假訊息最大受害國,台灣如何加以反擊?

民間成立的非營利組織「台灣事實查核中心」主動蒐集與公共事務有關的可能假訊息,啟動訊息事實查核,也加入國際事實查核聯盟(International Fact-Checking Network, IFCN)依循全球共同原則執行查核工作,甚至因應台灣人口超過9成有使用LINE通訊軟體,特別讓民眾能透過LINE訊息查證官方帳號,闢謠各種假訊息。

面對防不勝防的假訊息,被動防守不如主動攻擊!國內法人單位借助文字及影音圖形AI分析技術,針對社群帳號的行為進行鑑識、溯源,分析背後不實訊息的傳播策略。甚至進一步聯手政府部門、非政府組織,繪製「不實資訊生態傳播暨鑑識生態圖」打造不實訊息反擊體系。

從無國界組織的觀察來看,台灣新聞自由毋庸置疑,但仍有利益衝突、假新聞等問題;無國界組織認為台灣政府把脆弱的媒體生態視作國防威脅,「尤其台灣民眾對媒體信心是民主國家最低,導致民眾寧願相信假消息,也不願向專業媒體查核」。如果這情形沒有改善而遇到戰爭時,我們的新聞媒體與閱聽大眾反而是最沒有「韌性」的一環。

因為疫情關係,「超前部署」成為國人耳熟能詳詞彙,面對敵人也應該像打擊病毒一樣,平時就要鍛鍊防禦體系,尤其針對網路基礎建設,更須提前做足準備。

從俄烏戰爭鑑往知來,烏克蘭能抵擋攻擊長達三個多月,關鍵之一,就是未被摧毀的網路,對內持續通報撤退資訊;對外把第一手戰事消息帶向全世界。換言之,台灣更該從俄烏戰爭學習經驗,根據官方施政,台灣未來五年會投入最大心力,將自身蛻變成為智慧國家,綱領之一即是發展「數位基盤」網路體系,從基礎建設到資訊安全,不僅要反脆弱更要強韌性。

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