豐滿的理想、骨感的現實:弊病叢生的體制,使得前瞻計畫難以「前瞻」

豐滿的理想、骨感的現實:弊病叢生的體制,使得前瞻計畫難以「前瞻」
Photo Credit: 蔡英文 Tsai Ing-wen

我們想讓你知道的是

建設計畫到底前不前瞻,各方已有許多評論,這裡要強調的是,即便航向正確,在推動瞻基礎建設之前,對於扭曲失能的資源分配和積弊已久的政府採購,不先進行徹底的改革,實際效益肯定打折再打折。

文:李兆立(時代力量發言人)

公共建設的成敗與否,關鍵往往出於執行。體制若不改革,就像是在爐子壞掉的廚房煮燒菜,即使花大錢買食材,也煮不出一桌菜,這就是理想與現實的差距。

攤開「前瞻基礎建設計畫」的成本,除了8年8,840億元全數舉債的特別預算,加上中央及地方相關的公務預算,總經費預估為1.5兆元。而計畫的主要效益,綜觀執政團隊的發言內容,可總結為兩大點:一、擴大內需以刺激經濟,二、推動建設以帶動發展。我們就依序來看這兩項效益如何達成。

第一,擴大內需。擴大內需的概念一點都不新奇,這源自於1930年經濟學家凱因斯發表的〈致繁榮之道〉一文。概念很簡單,他認為在經濟蕭條時,人民不願意消費,導致企業不願意生產,企業不生產又導致人民失業,如此惡性循環永無止境。因此政府必須主動出擊,擴大建設與消費。 由於工程建設必須僱用龐大人力,這些就業者領了薪水後會去消費,消費又可帶動商業活動,有了商業活動即可帶來稅收,如此循環不已,他以當時的總體經濟估計,政府每支出1元,即可創造1.5元的總需求,投資乘數高達1.5。

此處的關鍵是,在擴張性的財政政策之下,廣大勞工們最主要能得到的是失業率的降低,這也解釋了為什麼凱因斯理論能在羅斯福新政中發揚光大,畢竟當時美國面臨嚴峻的大蕭條,失業率高達25%。

相較之下,在低失業率的國家中,擴張性的財政政策則不受勞工歡迎,主要是因為勞方在薪資上的些微調整,幾乎趕不上物價的飛漲,而資方卻可能從政商關係中得到豐厚利潤,這也是企業界一直喜歡逼迫或慫恿政府大興土木的主要原因。

回頭看台灣,失業率長年維持在4%左右,經濟的主要問題也不再是失業,而是長久以來停滯的薪資。攤開主計總處每季公佈的薪資與生產力統計,就會發現實質薪資不斷倒回1999-2000年。弔詭的是,依據IMF(國際貨幣基金組織)的資料顯示,台灣經濟於2000-2009年的平均成長率為3.8%,2010-2016為3.9%。經濟持續成長,實質薪資卻原地踏步,顯然成長的果實並未如同經濟學著名的「涓滴理論」(trickle-down theory)預期般,均霑到廣大受薪階級身上。

更別提8,840億元的前瞻建設中,近半的4,200億元是要投入軌道建設。這些公共工程現場所聘僱的是本國勞工多,還是外國勞工多?依據勞動部頒佈的規定,公共工程的外國勞工人數上限為65%,而這還是「合法、有記錄」的部分。工程現場的實際情形,林立青的《做工的人》裡面記述得非常清楚。

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Photo Credit: Corbis/達志影像

當經濟果實多數流到了少數資產階級手裡,會發生什麼問題?首先,多數受薪階級所得沒有增加,消費自然無從提升,內需市場就起不來;再來,有錢的資產階級看到市場不振,實質投資的意願降低,乾脆把錢投入不動產,結果推高房價,帶動開店成本及物價上漲;最後,面對萬物齊漲就薪水不漲,受薪階級就更沒意願消費,經濟自此陷入緊縮的惡性循環。

經濟成長為何和薪資脫了鉤?有人認為是稅制不公,有人認為是企業海外避稅猖獗,有人認為是勞工缺乏團結議價的能力,有人認為是特許與裙帶關係氾濫,這些分析都有道理。例如,日前《經濟學人》的報導「靠關係賺錢指數」,台灣竟超越中國排名全球前10名,對於台灣市場競爭的公平性及透明性,實在是一大警訊。

更關鍵的問題是,這些扭曲資源分配的弊病被解決了嗎?如果沒有,即便政府擴大了內需,推升了國內生產總值,請問誰會受益?經濟又如何進入正向循環?如同一個破了大洞的水缸,如果不先設法補起來,無論多努力注水都是裝不滿的。

第二,推動建設。誠如前瞻計畫提出的五大面向,以及許多評論指出的其他面向,台灣的基礎建設確實有許多亟需強化之處。問題是,這些建設為何落後,而台灣民眾為何普遍對於公共建設是「既期待又怕受傷害」?以下試舉最近兩個實例。

今年3月2日正式投入營運的桃園機場捷運,完工時間一拖再拖,最後花了橫跨四位總統的20年;工程造價經過追加600多億元,成為遠超過其他國家類似建設的1,138億元。花費如此天價及慢工出細活,請問機捷有展現出相對的超高品質嗎?

另一個大家很有感的是五月報稅季。政府推出報稅軟體已久,也被民眾負評已久,結果到現在仍然不能在蘋果作業系統OSX上使用。這在業界是不可想像的事,卻硬生生在政府發生了十年。

相信大家都有一樣的疑問,這些離譜的案例,當時到底是怎麼規劃和發包出去的,難道政府都沒在把關嗎? 其實答案正好相反。上述案例全都是在《政府採購法》把關之下誕生的。在龐大的政府機器裡早已弊病叢生的採購制度,就是問題的根源。

首先,採購之前必先招標。這些標案從來不會是長官們來寫,而是層層交辦後,由基層公務員及約聘人員操刀。 問題是,負責寫標案的人未必熟悉政策內容及採購標的,長官的指令又含糊不清,這標案該怎麼寫?最保險的方法就是抄。抄抄過去類似的標案,再抄抄其他部門的標案;或者更省事一點,直接請廠商來幫忙寫標案、訂規格。姑且不論其中可能的收賄與圖利風險,用這種方式寫出來的標案,到底能體現多少政策精神?

標案做好了,接著招標、議價、執行及驗收。這一連串的過程中會有承辦單位、上級單位、政風及會計單位一同參與,共同用各種文書及表單來管考。但這一切的加總,用一句話就可以總結,就是「有權無責,造假了事」。

長官雖然不直接參與標案,其意志卻會隨機而破碎地展現在各個環節。例如,長期承接標案的廠商都有一種本事,只要一進簡報室看看是哪些評審委員,就能猜到長官屬意誰拿到這個「最有利標」了,畢竟哪些委員是哪些廠商的地下顧問,大家心知肚明。然而,有權圈選評審的長官,事後卻能推說這是評審委員的共同決定,好官我自為之。

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Photo Credit: Depositephotos

至於管考就更誇張了。日前農委會副主委陳吉仲曾於受訪時承認,公開的KPI(關鍵績效指標)其實是敷衍了事,內部KPI才是真正管考重點。但這個問題只講了一半,承接標案的廠商往往也要代填一大堆績效管考表格,結果所報告的績效被承辦人及長官大筆一揮、層層灌水的情況也是俯拾皆是。

最離譜的是,不少機關自己成立一堆公設財團法人,再回頭投標自己的採購案,如此將經費「左手換到右手」後,再由較不受採購法規範的法人轉包出去。例如國防部的中山科學院,經濟部的中衛發展中心,攤開這些法人的人員,多是母機關轉任或指派。如此迴避監督,是否創造了更高效益,相信社會有目共睹。 眼前又將有8,840億元全數舉債而來的經費,要透過這樣的政府採購制度花掉,到底能發揮多少效益,真的要打上一個超級大問號。

政府常常以「我們都在一艘船上」來呼籲人民要同舟共濟。而無論是擴大內需或建設前瞻,不僅要確立航向正確,更要先確保這艘船沒在漏水,引擎也夠有力,才能順利抵達願景的彼岸。

建設計畫到底前不前瞻,各方已有許多評論,就讓子彈再飛一會兒。這裡要強調的是,即便航向正確,在推動瞻基礎建設之前,對於扭曲失能的資源分配和積弊已久的政府採購,不先進行徹底的改革,實際效益肯定打折再打折。剩下唯一不會打折的,是8,840億元的債務。

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航