徒步觀光：如何建立更多綠道，讓在地人與觀光客都愛上城市
我們想讓你知道的是
綠道是什麼？根據美國步道協會（American Trails）的定義，綠道就是「開放空間廊道」。過時的軍用路徑、公路路段與鐵路路線，功用也逐漸喪失或淡化，其實除了拆除還有更多選擇。這些廊道其實往往途經許多深具文化特色與景觀之美的地點，若能進一步變為行人與自行車的休閒步道，發展「徒步觀光」，對於地方經濟將大有助益。
韓國首爾又多了一個熱門景點！1970年竣工的首爾火車站高架道路，原本專供車輛行駛，如今改造成了人行步道，於2017年5月20日正式變為「首爾路7017」（Seoullo 7017）而啟用。
首爾路7017的訪客，可藉由螺旋狀樓梯、電梯或電扶梯登上這條步道。步道上栽種各種韓國原生植物，亦有冷水噴霧柱為整體環境降溫，甚至設有彈簧床讓兒童跳躍嬉戲，更安排了免費的韓國傳統音樂表演。
雖然首爾路7017很明顯地是循高架道路變身人行步道的紐約空中鐵道公園「高線公園」（The High Line）前例，並非創新，在韓國輿論中也曾受批評為抄襲，然而，首爾路7017啟用後，確實吸引了大量步行人潮；而根據筆者實地踏查所見，其中雖不乏有些外國面孔，但絕大多數仍為韓國人，可見該建設廣受首爾市民的認同。
我們應當可以預期，首爾路7017的啟用，會帶來以下利益：
- 在人口密度高而缺乏開放空間的首爾市中心，此一新的公共空間，能發揮公園用途，提升市民的生活品質。
- 對於附近居民而言，原本的高架道路，由於產生噪音與遮蔽日照，如果可說是「嫌惡設施」的話，轉變為人行步道後，藉由提供新的戶外活動空間，可能搖身一變成了「福利設施」。
- 新人行步道所帶來的人潮，會增加附近零售商家的營業額。
- 首爾乃至於韓國，又多了一個能向國際行銷的新觀光景點。
首爾路7017的啟用，正符合了世界先進國家的都市建設大趨勢：城市從「以車為本」邁向「以人為本」，城市的土地逐步由汽車的車輪下得到解放，行人獲得更廣大、更安全、更舒適的步行環境。
綠道就是無車輛交通的開放空間廊道
用都市設計的語彙來說，首爾路7017是一條「綠道」（greenway）。綠道是什麼？根據美國步道協會（American Trails）的定義，綠道就是「開放空間廊道」，而英國永續運輸促進會（Sustrans）則為綠道下了更詳細的定義：「無車輛交通的路線，具有吸引力，大致與車輛交通有良好阻隔，雖通過障礙與交叉路口卻仍具連續性。典型而言，綠道係沿著舊鐵路、運河拖船路、河岸、森林路徑及通往都會區的細長開放空間而設。雖然綠道常位於鄉村地帶，但有許多受歡迎且重要的綠道是在都市紋理之中穿梭而過的」。首爾路7017就是一條在都市紋理之中穿梭而過的綠道。
綠道能為我們帶來什麼實質好處？美國步道協會主張，綠道可以「創造戶外休閒機會，並保護野生生物及我們的環境」。加拿大全國步道組織（Trans Canada Trail）也認為，綠道能夠「讓國民與國際觀光客走向戶外，探索大城與小鎮，體驗多變的地景，發掘豐富的歷史與多元的文化」。
而若要建立綠道，像首爾路7017那樣，利用「既有的建設」來轉換用途並進行改善，是速度最快、成本也最低廉的做法，而在世界各地也不乏類似案例。以下就讓我們看看，香港與美國，分別是如何將軍用路徑與鐵路改為行人或自行車專用道的。
香港麥里浩徑由軍用轉為民用
香港新界的麥里浩徑（MacLehose Trail）是一條長100公里的遠足徑，呈東西向走勢，將新界及九龍半島以北的各個制高點連成一線，也等於是把新界切成南北兩半。該徑除部分路段為水泥平路外，該徑大部分路段均依山勢而建，亦大致均可搭乘公共交通工具抵達。
麥里浩徑原為港英時期總督麥理浩（Murray MacLehose）於1979年初下令駐港英軍開闢的山徑。該徑歷時約九個月便建成，於該年10月啟用，以總督之姓氏命名為「麥理浩徑」，並由總督本人親自主持剪綵開幕。該徑啟用初期，主要用途為訓練英軍，據說當時的英軍必須在24小時內走畢全程。由於該徑途經若干二戰時留下的許多仍可使用的碉堡和軍事建設，有人推測該徑是一條軍事防線，是港英政府防禦中國的防線之一。
直到1984年《中英聯合聲明》發表，香港前途正式確立（將在1997年結束英國統治改由中國行使主權），麥理浩徑的民用性質才開始日益彰顯。繼該徑之後，港英政府也陸續開闢非軍事的其他三條長途遠足徑以及各種山徑，這些路徑，均與地位在香港可比擬台灣之國家公園的郊野公園一同納入香港政府的「漁農自然護理署」掌管，該署架設有「郊野樂行」（Enjoy Hiking）網站，鼓勵市民從事遠足活動，網站上除提供遠足所需裝備、遠足所需技巧、遠足安全守則以及如何規劃路線等資訊外，也有關於標距柱之介紹。該署也舉辦各種活動以推廣遠足樂趣及向大眾灌輸遠足活動的安全知識。
特別值得一提的是，每年11月的第3個週末，香港的慈善團體「樂施會」（Oxfam）均於麥理浩徑舉辦「毅行者」（Oxfam Trailwalker）活動，這是香港一項重要的長跑募款活動，參賽者需於48小時內跑完該徑，迄今為止的紀錄中，最快的完成時間約11小時。
美國舊鐵道轉型成為行人單車道
全美國第一個由廢棄鐵道改建而成的步道系統，是位於威斯康辛州的艾爾羅伊-斯巴達州立自行車步道（The Elroy-Sparta State Bike Trail），其為該州知名的文化景點以及聞名全美的腳踏車旅遊去處。美國以廢棄舊鐵道改建成行人與自行車專用的步道，近年在城市規劃中相當蓬勃，而該步道與其周邊的相關歷史建築，見證了十九世紀以降美國鐵路與工業技術的發展，深具歷史意義與觀光價值，而其發展概念與後續的經營模式，不僅成為了日後類似案例的發展典範，也同時促進了相關法制的健全。
艾爾羅伊-斯巴達州立自行車步道全長32.5英里（約合52公里），現屬威斯康辛州立步道系統的一部份。該步道係建構於往昔美國鐵路巨擎「芝加哥西北鐵路公司」（Chicago and North Western Railway）的舊有廢棄鐵路路線之上，而該路線原係芝加哥通往明尼蘇達、北達科塔與南達科塔三州的重要鐵路幹道，但在1920年代起開始逐漸沒落，其上的最後一班列車在1964年駛過，次年（1965年）威斯康辛州政府以其當時所下轄之保存部（Conservation Department）的名義，以12,000美元的代價向當時的芝加哥西北鐵路公司買下這段廢棄鐵路的使用權，並將其改建為專供自行車與步行者使用的步道。
艾爾羅伊-斯巴達州立自行車步道，現係屬於威斯康辛州政府的資產，並以州政府下轄的自然資產部（Department of Natural Resources）為其主管機關。目前該步道的實際經營者為一家非營利公司「艾爾羅伊-斯巴達國家步道公司」（Elroy-Sparta National Trails Inc.）。該公司成立於1974年，其董事會由成員十人組成，即該步道沿途所經之五個城鎮各推派出兩名代表。依照州政府與該公司之合作協議，該公司擁有該步道之營運的特許權，需負責步道與其沿線之古蹟遺產的維護，以及關於步道的教育推廣、相關觀光資訊的提供，以及商業合作之業務。該公司所獲營收，亦需全數使用於步道維護上。
我們需注意的是，在該步道成立之初，美國尚無相關法律對此類事宜進行規範或指示。由於鐵路關乎國家之整體公共利益，在美國，各鐵路公司於取得特定路段之經營權後，原先並不被允許任意改變其用途，但本步道建立後因達成相當大的經濟成功，而鼓勵了公部門開始思考關於已廢棄或無法獲利之鐵路路線的再造可能性，也因此促成了相關法案的訂立。1976年，聯邦政府首先通過了「鐵路活化及監理改革法」（Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act），該法案准許鐵路公司將無獲利的短途路線予以廢棄，並得以在廢棄時訂立未來將鐵路改供公眾使用的條款。1980年，國會又通過了「史岱格鐵路法」（Staggers Rail Act），藉此更放寬了鐵路營運終止之條件。
而1983年通過的「國家步道系統法」（National Trails Systems Act）則影響更為深遠。該法又稱為「鐵路銀行法」（Railbanking Act），其第8(d)節授權鐵路公司得透過變賣或租賃的方式將無盈利的鐵路路線轉讓予所在州的州立公園管理處（State Park Agency）或合格的私人組織，可說是為全美各項鐵道改建步道計畫提供了法律依據。
除了放寬鐵路改建的條件外，聯邦政府於1991年所通過的「多元地面運輸權益法」（Intermodal Surface Transportation Equity Act），以及後來於1998年及2005年所增修的若干補充法案，均使聯邦政府的資金得以投入協助包含鐵路改建為步道在內的各項交通建設計畫，這使得新計畫能夠獲得更多的國家資源挹注。
值得一提的是，美國由私人創設之全國性非營利組織「鐵路步道保護協會」（Rails-to-Trails Conservancy），於1986年成立，宗旨即為致力於推廣與保護全美各個由鐵路改建而成的步道系統，並對各改建案例提供技術支援，同時也在政策面上向聯邦政府爭取相關經費，以及試圖促成並影響相關政策與法案的制訂。自該組織成立以來，全美由廢棄鐵路改建而成的步道系統蓬勃發展，路線總長度已由該組織成立之時的93英里逐漸成長到超過1千英里。該組織成立「鐵路步道名人堂」（Rail-Trail Hall of Fame）以彰顯全美鐵路改建步道的典範案例，其中之一就是威斯康辛州的這條艾爾羅伊-斯巴達州立自行車步道。
功能弱化的軍道、公路與鐵路可改為步道
從香港與美國的案例，我們可以看到：
- 香港的麥里浩徑原為港英時期總督下令駐港英軍開闢的山徑，啟用初期主要用途為軍隊訓練，後來民用性質才日益彰顯，成為香港四條長途遠足徑中的第一條。
- 美國的舊鐵道轉型再發展計畫，亦即以廢棄舊鐵道改建成步道，近年於美國可說相當蓬勃，而威斯康辛州政府於1960年代在這方面領先全美國的創舉，確實促成了相關法案的訂立，也帶動了後續其他類似案例的發展，以及各級政府對於此種文化資產活化模式的重視。
在台灣，無論是城市或鄉間，許多軍用路徑、公路路段與鐵路路線，隨著時代變遷，其原先的功用也逐漸喪失或淡化，而這些廊道其實往往途經許多深具文化特色與景觀之美的地點，若能進一步變為行人與自行車的休閒步道、像首爾那樣發展「徒步觀光」，對於地方經濟將大有助益。
註：本文由作者與台灣千里步道協會協作，特此鳴謝。
責任編輯：黃郁齡
核稿編輯：楊之瑜