原住民轉型正義不僅僅是道歉認錯,更要協助原鄉發展永續經濟

原住民轉型正義不僅僅是道歉認錯,更要協助原鄉發展永續經濟
Photo Credit: 總統府 @ Flickr CC By NC ND 2.0

我們想讓你知道的是

各地行政機關應該與原住民協力,盤點當地的自然資源,共同研擬可行的經濟自主方案,並與當地部落建立公平、公正、有利自然環境的共管契約,在自然資源永續的條件下,協助原鄉發展物資循環的永續經濟。

去年8月1日蔡英文總統向原住民道歉,並通過《總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會設置要點》,正式設立原轉會開始運作。

在此之前,同年7月14日行政院通過「原住民族轉型正義」專案報告,標示未來重點推動任務為:制定《原住民族土地及海域法》、《原住民族自治法》、《原住民族語言發展法》,並恢復平埔族身分。

今年2月原民會公告《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》,作為落實原住民族基本法(下稱原基法)中關於原住民土地權的的第一步。

據稱,原住民族土地面積為180萬公頃(公、私土地合計),占全台面積的53%,相當可觀。因此我們有必要釐清土地被劃分為原住民族土地後,究竟有什麼實質上的管理方式上的改變,而這種改變對台灣整體環境與未來世代又會帶來什麼樣的影響?

首先整理原住民法規中與土地相關者如下表:

種類 原住民族地區 原住民族土地
原住民族傳統領域土地 部落範圍土地 原住民保留地
法規 原住民族基本法 原住民族基本法、
原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法
山坡地保育利用條例、原住民保留地開發管理辦法
定義 指原住民傳統居住,具有原住民族歷史淵源及文化特色之經劃定地區 依原住民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範圍之公有土地 部落周邊土地 推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編,增編供原住民使用之保留地。
面積 180萬公頃 不明 不明 24萬公頃
特殊管理方式 原住民得在傳統文化、祭儀或自用範圍內,獵捕野生動物、採集野生植物及菌類、採取礦物、土石、利用水資源。(原基法第19條) 政府承認原住民族土地及自然資源權利。
原住民族或原住民所有、使用之土地、海域,其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項,另以法律定之。(原住民族土地及海域法草案尚未訂定)
(原基法第20條)
依規定設定耕作權、地上權及取得承租權、所有權
政府劃設國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區等機關時,應徵得當地原住民族同意,並建立共管機制。(原基法22條) 從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益。(原基法第21條1項)
政府或法令限制原住民族利用土地及自然資源時,應與原住民諮商,並取得其同意;如有損害並補償之。(同法21條2項)
有關原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地之劃設、諮商及取得原住民族或部落之同意或參與方式、受限制所生損失之補償辦法,由中央原住民族主管機關另定之。(同法21條4項)

由上法律、法規之規定可以看得出來,被劃設為原住民族地區/土地者,有實質上管理方式、權利歸屬的改變,甚至國家主權中的立法、行政權在此區域內都受到限制,影響範圍廣泛。政府迄今為止對於原住民土地制度變化之內容及對現行制度之衝擊尚未提出完整報告,以供周知。本文試從台灣自然環境的角度,針對原住民族基本法的落實提出以下見解:

一、原住民地區/土地的眾多特殊管理方式,應以維護自然環境為前提,始有正當性

我們應該如何理解原住民轉型正義中,關於土地的特殊規定?

在行政院原住民轉型正義專案報告簡報第四頁的第一句提到「台灣原住民是台灣歷史上最早的主人」,後面引申出我們要還給原住民既有權利,包括土地。

本文認為這樣的取徑錯誤理解轉型正義的真義。

從環境的立場,「台灣」沒有主人,台灣的山是自己的主人、河是自己的主人,從來不「屬於」誰。儘管近代主權國家興起,以「主權」涵蓋並取得「自然資源利用」權利,但「主權」的這項傳統定義與範圍,已經受到國際法的調整,而受到一定的限制,那就是一個國家的主權,也不得損及其他國家的自然環境。所以,不能光是從「擁有」的角度切入原住民的土地問題,將原住民轉型正義貶低為「圈地」的水準,這是不對的。

目前全台灣有2,300萬人,我們都住在這座島上,有些人的祖先先來,有些人的祖先比較晚來,而過去四百年來,後來者對待土地的方式並不高明,導致環境遭到嚴重破壞,其中包括原住民的傳統領域。

基於尊重原住民對土地的特殊信仰與情感,原住民族基本法針對原住民區域,訂定出不同於其他地區的土地管理方式,亦即強調原住民的決策、經營角色,希望能藉此讓台灣53%的山川環境能夠延續原住民族的傳統精神、永續發展。這一點「初衷」是在討論原住民土地政策時不可或忘的。

二、因此,原住民族基本法不當然優先於所有法規,特別是環境法規

環境是全台灣人民的共同利益(commons),立法機關制定各種環境法規來確保空氣、水、土壤、海洋的基本品質、發揮森林的多種功能、維持生物多樣性,這些是為了維繫全國人民福祉所必須,當出現環境法規與原住民族法規扞格的情形時,不當然以原住民族法規為優先,而是必須由行政機關、法院秉持此一精神,個案具體認定。並在維繫環境公益的前提下,就扞格之處發展出更細緻化的處理機制。

例如在近年引發社會議論的王光祿案,本文認為,重點其實不在《槍砲彈藥刀械許可及管理辦法》是否逾越母法,而是《野生動物保育法》與《原住民族基本法》第19條(見上表)的根本衝突。這時候法院要判斷的應該是「野生動物保育」與「原住民傳統的維護」何者更符合公共利益,甚至更符合原住民的共同利益,這其中應該檢視野生動物保護主管機關農委會,對於各地區山羌數量的掌握究竟是否充分,當地山羌的保護是否已經顯無必要等等。

三、增加原住民參與決策空間,但不應賦予絕對否決權,以保留自然資源運用的合理空間

近百年來台灣人口有爆炸性的成長,各項建設如水庫、道路、電力深入全台山區,自然環境也因為氣候變遷而有所改變。

本文認為,我們固然應該尊重原住民長久以來在其傳統領域生活的事實,強化當地原住民對於土地使用的實質決策/管理權利,但這些決策/管理方式應該建立在以現代科學為基礎的調查、評估、規劃基礎上,而不是完全仰賴傳統智慧,更不應該賦予原住民對相關法規制定/土地運用百分之百的否決權(絕對的權力將導致絕對的腐敗),以保留自然資源的合理運用,兼顧全體國民的利益。

四、盤點各原住民地區自然資源並適度開放,以協助原鄉發展物資循環的永續經濟

最後,本文認為原住民轉型的真正意義不僅僅是道歉認錯,更重要的是要協助原鄉運用地區資源,如同其祖先一樣,在同一片土地上重新建立自立自主的生活方式。

因此各地行政機關應該與原住民協力,盤點當地的自然資源,共同研擬可行的經濟自主方案,並與當地部落建立公平、公正、有利自然環境的共管契約,透過契約方式適度開放森林與野生動物的採集權,在自然資源永續的條件下,協助原鄉發展物資循環的永續經濟。

本文由環報授權轉載,原文發表於此

責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航