【圖表】長照2.0正式上路,但真的「照」得住你我的老年生活嗎?

【圖表】長照2.0正式上路,但真的「照」得住你我的老年生活嗎?
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我們想讓你知道的是

在蔡英文政府上台後,光是今(2017)年的長照預算就接近200億元。那麼新政府是否可藉此實踐出有別於以往的長照政策新藍圖呢?本文帶你體檢相關法規與服務資訊揭露,以及長照2.0新創服務的試辦情形。

文:潘柏翰|圖表製作:黃郁齡

2017年6月,是長照法上路的月份,也是癮君子荷包更進一步失血的月份。為了支應長期照顧服務財源,每包菸價格將在6月12日調漲20元。長期照顧十年計畫2.0(以下簡稱長照2.0),是已經上任一年餘的蔡英文政府的重點項目,6月更是這項政策中的新創服務-社區整體照顧服務體系-推動試辦滿半年之際,我們試著從(一)長照相關法規制定與服務資訊揭露、(二)社區整體照顧服務體系試辦情形,兩大方向來體檢到底落實得如何。

  • 衛生福利部(以下簡稱衛福部)長照2.0十年經費推估(資料來源:衛福部)

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法規資訊更新龜速、《長照法人法》竟仍躺在行政院

長期照顧服務法》(以下簡稱《長服法》)於今年6月3日正式上路,象徵我國之長照體系邁入新的里程碑。衛福部亦於同日發布新聞稿,聲明連帶《長期照顧服務人員訓練認證繼續教育及登錄辦法》和《長期照顧服務機構評鑑辦法》等八部子法一同上路,適用對象為現存及未來新設立之長照服務提供單位,以及長照相關的專業服務人員。

舉例而言,有鑑於現行相關專業人員未必符合《長服法》對專業人員的定義,所接受的訓練課程也不一,未來透過《長期照顧服務人員訓練認證繼續教育及登錄辦法》,可確保民眾接受長照服務時,專業人員具備一定資格且受過訓練;又像是現行各類型長照機構評鑑時間與標準不同,未來透過《長期照顧服務機構評鑑辦法》即可保障長照機構接受評鑑的時間與標準一致,民眾可透過評鑑結果挑選合適的長照機構。

換言之,《長服法》及其連帶的八部子法,將會為台灣未來的長照服務設下明確的規則與要求,促使原先分屬不同法源的長照服務提供單位和專業人員,在單一的法規下受到管理。

長照2.0  八子法
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然而儘管衛福部於該日公布了《長服法》八部相關子法的制定情形與條文,在長照政策的資訊揭露方面早已遭專家學者指出不夠完善之處。東海大學社工系副教授彭懷真6月1日投書媒體,直指衛福部官方網站上的長照政策專區資訊更新速度緩慢。縱使相關的八部子法條文已在彭文投書後於網站上公告,不過彭文所點出的關鍵會議紀錄、各項長照服務資源建置數,以及長照資源服務地理地圖仍無法在該部網站上瀏覽到最新資訊。

而另一個更嚴重的問題則是:儘管未來長照機構的設立標準、設立許可及管理辦法等法規如期公告了,據聯合報報導,要求未來住宿型機構只能由財團法人或社團法人設立的重要法案《長照服務法人法》(以下簡稱《長照法人法》)至今尚未出行政院,更遑論至立法院三讀。

《長照法人法》的用意在於:台灣現行的長照機構管理法源眾多[1],使得管理與相關規範分散。擬定《長照法人法》即是希望可以透過單一的法源規範長照機構,使得長照機構的人事組成、財務與營運狀況更為透明,進而確保長照機構所提供的照護品質。

如今,《長服法》相關的八部子法已經公告,但關乎未來長照機構組成的《長照法人法》仍躺在行政院。法規無法如期上路,是要如何讓未來欲設立長照機構的財團或社團法人依法設立?光是檢視法規上路的情形,似乎就已經令人有些擔憂未來長照服務的發展。那麼,衛福部自去年年底推動試辦的社區整體照顧服務體系又是如何呢?

長照2.0,到底靈不靈?

在衛福部6月3日公告的新聞稿中亦提及,新法上路除了保障既有服務對象之權益外,也可強化長照2.0政策中的「社區整體照顧服務體系」發展。「社區整體照顧服務體系」為長照2.0政策中的新創服務,目的正是為了解決長照1.0的問題(包含:各服務提供單位間缺乏整合、服務可接近性待加強等),並因地制宜地發展在地化的長照服務網絡,以落實總統蔡英文「看得到,找得到,用得到」的長照政策理念。

現任衛福部政務次長的呂寶靜,亦多次在新聞中表示此一服務體系係透過提供多樣組合的長照服務,並希望以鄰里、社區為概念,實踐「共同老化」的目標。

社區整體照顧服務體系依據長照2.0核定本之規劃,係希望可以讓民眾獲得整合式的長照服務,並且增加服務提供單位的密度,以達成中央、地方與民間政府三方合作建置在地的長照服務體系。此項新創服務依據長照2.0核定本內容,屬於創新與整合服務項目,光是今年衛福部在此項就編列了65.87億元,占今年衛福部編列長照相關預算的40%,說是長照2.0的重頭戲也不為過。

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長照A-B-C服務體系,此一新型服務體系主要的建置原則是培植A(社區整合型服務中心)、擴充B(複合型服務中心)、廣佈C(巷弄長照站)來使得長照服務綿密化,並在這三級服務單位間以交通接送的方式將服務串連。

此一新創服務依據長照2.0核定本,規劃於2016年年底結合地方政府積極辦理試辦,並希望可以藉由試辦達成「建立社區整體照顧服務體系」、「發展專業人員定點服務模式」、「確認三級單位間的合作方式」等目標。而試辦至今已滿半年。這半年的試辦經驗是否有助於未來實踐在地老化的理想,亦或是還有更多的問題尚待解決?

雷聲大,雨點小的試辦服務區域

此服務體系首要面臨的考驗是試辦區域有限、受益對象比例偏低。依據長照2.0核定本之規劃,社區整體照顧服務體系預計在2026年達成設置469處A、829處B、2,529處C級服務單位為目標。然而此一新創服務依據目前試辦的情形看來卻淪為「雷聲大、雨點小」。

長照2.0  台北萬華區試辦
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依據目前衛福部所公布之試辦情形,全台目前有20縣市參與試辦,總計有17處A、44處B、85處C級服務單位。但若以個別縣市而言,以台北市為例僅有1處A、2處B 、3處C級服務單位,且服務提供範圍僅限萬華區。經關鍵評論網實際致電台北市照顧管理中心詢問,照管中心表示此一新創服務目前確實只是台北市萬華區試辦,其他地區民眾則無法使用。

另外依據先前中國時報報導,目前參與試辦之服務單位可使得三萬人受益。若依據此受益人數推算,試辦計畫受益人數僅佔所有長照2.0服務人數的3/73(萬人)=0.04,意思是每一百名長照2.0的服務對象,只有四名可以使用此一新創服務。

圖:全台社區整體照顧服務體系(即長照A-B-C)試辦單位地圖

其他縣市目前參與試辦的服務單位數亦與台北市相去不遠,在參與試辦的服務單位數量如此有限、能體驗新創服務的民眾亦不多的情形下,未來要如何推廣到全台各鄉鎮,達成長照2.0政策希望長照服務綿密化的目標?以及,衛福部亦尚未說明接下來幾年建置的數量各是多少?未來469A-829B-2,529C的目標到底要如何達成?此一社區整體照顧服務體系的建置時程表,仍不見政府部門講清楚、說明白。

經費遲遲無法核銷,服務單位苦苦等

另一個對服務單位很實際的問題是:遲遲無法核銷參與試辦計畫的經費,影響了服務單位繼續參與試辦的意願。

依據關鍵評論網致電採訪目前在台東縣承辦社區整體照顧服務體系試辦計畫的一粒麥子社會福利基金會執行長張峻傑,他表示該會是參與社區整體照顧服務體系試辦的服務單位,遲至今年5月份才收到經費核定函,始得開始核銷今年「上半年」的經費(那麼,「下半年」的經費會不會有其他變數?),在那之前相關的服務與人事費用支出都是由基金會(A級單位)及參與之B、C級服務單位先行墊付;他也另外表示,亦有聽聞其他縣市參與試辦的C級服務單位,因為經費遲遲未下來而無法順利營運,有萌生退出試辦之念頭。

相較於「社區整體照顧服務體系」此一新創服務自去年年底,衛福部透過各種宣傳管道向民眾解說,並於去年年底開始試辦,今年度參與試辦的服務單位卻苦苦等了接近半年,才能開始核銷經費。這樣的撥款核銷速度要如何令參與試辦的服務單位能夠專心地服務民眾?而若是因為欠缺經費而無法提供服務,這樣是要如何能讓民眾相信長照2.0服務是真的「看得到,找得到」,並且真的「用得到」?

結語

背負著「普及、平價且專業優質」且「只許成功,不許失敗」使命上路的長照2.0政策,縱使《長服法》及相關子法如期上路,而其中的新創服務「社區整體照顧服務體系」也上路試辦滿半年。若是上述所提及的問題無法解決,那麼接下來長照2.0可能會面臨的危機有:

  • 民眾對長照服務的認知持續低迷,進而難以提升服務使用率

依據長照2.0核定本對長照1.0政策之檢討,提及衛福部在2016年2月底的調查結果,知道政府有補助長照服務的受訪者僅有25.6%。政府在長照2.0核定本允諾將「持續充實優化衛福部『長照政策專區』網站之對外溝通方式」。

從《長服法》相關子法過去的說明會會議紀錄到「社區整體照顧服務體系」未來的服務單位建置規劃數與時程表未明,都可見衛福部在資訊揭露上力有未逮。而家庭照顧者關懷總會秘書長陳景寧亦於受訪時提及,即使長服法上路,民眾仍對長照「無感」(如:民眾仍無法搞清楚政府補助之長照項目與額度),也是未來一大挑戰。

在無法完整獲取長照2.0政策相關資訊的情形下,等同為想要了解長照服務的民眾設下了障礙。這也就像政府透過了長照2.0核定本畫出了一套美好的藍圖,但即使藍圖再美、服務再創新,若是民眾對長照的認知無法提升,長照2.0的服務使用率很可能會持續低迷。

  • 行政作業繁複影響民間單位投入參與意願

同樣地,再依據長照2.0核定本對長照1.0政策之檢討,提及了過去十年因為補助經費項目與核銷程序繁瑣,使得社福團體向地方政府申請經費核銷緩慢,影響後續其提供意願。

從「社區整體照顧服務體系」試辦上路半年的經驗來看,目前新政府與過去十年的狀況並沒有相距太遠。經費核銷撥付依然繁瑣緩慢,已經開始影響參與試辦的服務單位的意願。這項新創服務才剛上路滿半年,就已經聽聞參與試辦的單位有萌生退出的念頭,那麼未來要如何推廣此一新創服務?更遑論目前亦不見政府說明開始試辦迄今即將滿半年,這過程累積了哪些經驗與問題?又該如何修正?

長照2.0在擴大接受服務對象與服務項目之際,勢必要有更多的服務單位參與才行。在今年度有接近300億預算的情形下,若還是無法改善行政作業的效率,那麼未來可能會淪為「看得到,但用不到」-看得到這些服務項目,但實際上沒有服務單位願意加入長照2.0的行列。

舉凡上述所提及的問題,都是蔡英文政府在實踐「普及、平價且專業優質」的理想長照藍圖前必須解決的。也許幸運的是,在長照2.0上路的第一年時便發現這些問題,後續還有改善、修正的空間。而隨著接下來幾年長照經費的預算逐年上升,有無辦法著手改善這些既有的問題,就成了蔡英文政府長照政策能否「只許成功,不許失敗」的關鍵了。

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註釋

[1] 現行規範長照機構的法源包含《老人福利法》、《護理人員法》、《身心障礙者權益保障法》等。

參考資料:

菸酒稅法修正案 6/12上路
長期照顧十年計畫2.0核定本
2016蔡英文競選網站十年長照2.0計畫
蔡總統:長照2.0 只許成功不許失敗
「長期照顧服務法」6月3日正式上路 長照體系邁入新里程(衛生福利部新聞稿)
衛生福利部長照政策專區
彭懷真:長照法資訊不足
長照2.0制度 11月起各縣市試辦
長照2.0第二階段 通過14案
長服法3日上路 公布八子法
一粒麥子社會福利基金會執行長張峻傑受訪資料

核稿編輯:楊之瑜