【圖輯】回顧齊柏林鏡頭下的五大議題,《看見台灣》背後看不見的環境成本

【圖輯】回顧齊柏林鏡頭下的五大議題,《看見台灣》背後看不見的環境成本
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今年6月10日,齊柏林意外在空難中過世,引發社會對他的作品《看見台灣》中所觸及的環境議題的討論。然而,這些問題已經被解決了嗎?政府當年的承諾,又實現了多少?關鍵評論網回顧齊柏林鏡頭下的五大議題,帶你認識電影以外,台灣真實的環境現況。

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文字:黃筱歡|採訪:黃筱歡、黃郁齡、林奕甫|圖表製作:林奕甫、黃郁齡

6月10日,紀錄片導演齊柏林為新片《看見台灣Ⅱ》進行空中勘景,直升機飛越花蓮山區時卻意外墜毀,齊柏林與機師張志光、助理陳冠齊當場身亡,讓全台灣民眾無限感慨。

齊柏林2013年的作品《看見台灣》,拍出台灣的美麗,也拍出台灣的環境問題:污染的河川、被挖得半禿的山頭、海邊的消波塊、還有工廠排放的廢氣,在空拍的鏡頭下無所遁形,也讓當時的政府不得不重視,2014年,行政院為此還特別成立「國土保育專案小組」,將片中的問題整理成十六項治理。

時隔四年,齊柏林的意外身亡,也意外引發台灣社會重新檢視這些環境問題。然而,這些問題已經被解決了嗎?政府當年的承諾,又實現了多少?關鍵評論網回顧齊柏林鏡頭下的五大議題,帶你認識電影以外,台灣真實的環境現況。

一、礦區炸山毀林,誰獲利?

《看見台灣》裡,齊柏林以鏡頭俯瞰位在花蓮太魯閣國家公園裡的亞洲水泥礦區,只見一大片山頭已被掏空,光禿禿的畫面令人心驚。其實稍早今年5月,齊柏林再次飛過亞泥礦區上空,拍下一張照片給友人,感慨「比五年前拍看見台灣的時候挖更深了」。隨著齊柏林身亡、照片曝光後,由環保團體地球公民會發起,要求撤銷亞泥礦權期限展延的連署人數在短短三天,由原來的4.2萬,暴增到突破20萬人。

亞泥董事長徐旭東受訪時表示,水泥產業對台灣建設有其貢獻,現在我們住的房子、使用的道路也都需要用到水泥,若是採取進口,每噸就要增加許多成本。他說:「若不要這個產業,那以後都要靠進口嗎?」

看見台灣 礦業 亞泥 水泥
資料來源:經濟部統計處財政部關務署

不過根據官方統計資料,2016年台灣進口水泥的價格,其實比內銷來得便宜,進口一噸的價格平均約1,578元,內銷一噸的價格平均則約2,224元,平均每噸進口的價格比內銷便宜646元。1

《商業周刊》指出,台灣因為建材用料改變,水泥用量減少,造成水泥產量過剩、採礦量大減,這已是業界公開的秘密。根據經濟部統計處資料,台灣每年生產的水泥其實高過國內實際消耗的總量,甚至還可以外銷。中央社報導,根據經濟部資料顯示,2017年水泥外銷比例,今年1至4月為25%。

而台灣賣到國外的水泥價錢,甚至比國家內銷還便宜。台灣2016年出口水泥的價錢,外銷平均一噸的價格約1,511元,內銷價格平均每噸比外銷貴了713元。

針對價差,台泥表示進出口的價格是依據國際市場價格競爭,還須包括海運費、港口卸貨、及不同國家其內陸運輸費用等。而內銷的部分還要加每噸貨物稅 320 元,價格看起來才會偏高。

而面對來自台灣人民的壓力,亞泥在6月14日表示,將主動縮減近四成鄰近國家公園的礦區(從原來核准的399公頃,縮減約155公頃的礦區面積)。然而這項承諾,卻遭到長期關心礦區生態的地球公民基金會反駁,偕同立委林淑芬在隔(15)日召開記者會,指出亞泥承諾縮減的礦區範圍,都不在實際採礦的「礦業用地」上,加上亞泥只說會縮減面積,卻不提開採量的限制,未來還是可能繼續採礦,到下一次礦權許可到期前,再挖山20年。

看見台灣 礦業 亞泥 水泥
資料來源:礦業法亞洲水泥

其實,全台灣的礦區不只有亞泥,影響的地質環境,也不僅在花蓮太魯閣。

根據經濟部礦務局2015年統計資料,台灣246個陸上礦區中,實際探、採礦的現役礦場有195個。地球公民基金會專員潘正正指出,這些現役礦場中,只有28個曾進行過環評。根據地球公民基金會的資料,早在《環境影響評估法》發布前(1994年),台灣已推動十大建設等開發案,台灣的水泥業者也早從1970年代就陸續進駐宜花東地區,並且在1990年代推動產業東移,劃定水泥特定專用區。現有的《礦業法》中,並沒有強制執行環境評估的規定,只有在第15條裡,表示設定探礦權者,「應敘明水土保持、環境維護(探礦或採礦對環境之影響)、礦場安全措施與礦害預防等永續經營事項」。

因為先開發、後環評的歷史背景,造成有些礦場竟然位在國家公園、保安林、水源水質保護區等環境敏感區。地球公民基金會追蹤的礦場中,除了亞洲水泥新城山礦場位在國家公園裡,有環境爭議的還包括宜蘭潤泰水泥(位於水源涵養的保安林中)、宜蘭萬達鑛業(位在山毛櫸保護區)、南投北原石礦(位於飲用水源水質保護區)。

由於水泥提煉的過程中,需要用到大量的煤炭作為電力來源,也因此會造成一定程度的溫室氣體,加上水泥開採時產生的粉塵,當大家都在討論PM2.5氣體污染物對人體造成影響之際,這樣的環境成本,合理嗎?

二、台灣空氣污染的問題改善了嗎?

《看見台灣》畫面中,一根根工廠煙囪正吐出大量的白色廢氣,行政院2015年公告成效檢視,指出片中工業區空汙來源,是來自六輕及林園等石化工業區,行政院表示已派人加強環境監測。然而這幾年來,台灣的空氣品質真的有變好嗎?

看見台灣 空汙 變化 PM2.5
資料來源:環保署空氣品質年報

2016年,依照環保署所採用新的空氣品質指標(AQI)3結果顯示,2016年全台AQI良好站日數比例幾乎全部不到五成(站日數是指監測站實際採樣測量的日數)4

雖然2013年到2016年的資料顯示,台灣PM2.5的濃度有逐年減少,不過全台22個縣市中,除了台東縣與花蓮縣,西部所有城市與離島從2013到 2016 年,連續四年年均值都未達標準(15微克/立方公尺),其中又以雲林縣和嘉義縣最為嚴重,超標整整一倍多,分別是31.6、30.84

高屏地區主要產業為石化、鋼鐵及電力等能源密集工業(包括仁武、大社及林園石化專區),還有三座火力發電廠(興達、南火與大林電廠),是當地固定汙染源的大宗。而為了改善空氣品質,環保署在2015年啟動「高屏空污總量管制計畫」,計畫公告實施後的三年內,汙染物排放量須比「認可排放量」再減5%。但民間團體數據指出,環保署拿來限制工廠的汙染物認可排放量,竟然比工廠實際的排放量還要高。

今年六月,雲林縣府同意通過六輕13張燃煤許可證,雲林縣環保局副局長張喬維表示,由於禁用生煤條例遭環保署駁回,縣府沒有拒發六輕許可證的法源依據。​​​​​雲林空氣問題來源之一是位在雲林縣麥寮鄉的台塑六輕油裂解廠,雲林縣政府在2015年提出《禁用生煤及石油焦自治條例》,目標要使雲林在2016年禁用石油焦,2017年後擺脫生煤。雲林議會通過這項條例,卻引起經濟部、六輕及地方產業極大反彈,環保署認為該自治條例牴觸《地方制度法》、《空氣汙染防制法》和《能源管理法》等中央法令而宣布該條例無效。

位在台塑工廠密度最高的麥寮鄉,2016年363個監測天裡,AQI良好的日數只有103天,崙背鄉更嚴重,365天裡空氣品質良好日數只有63天,有110個日子是空氣品質都不健康。民眾應待在室內的天數變長了,外出若不配戴口罩,對身體也會造成直接的傷害,這樣的成本,誰負擔得起?

三、修正後的《水汙法》,能讓台灣的河川變得更乾淨嗎?

未受控制的工業發展,除了使空氣中的有害物質含量居高不下,和飲用水息息相關的河川也遭受汙染。齊柏林利用空拍,紀錄遭到工業廢水染黃的高雄後勁溪、染紅的五股觀音坑溪,為此行政院表示,將要求環保署以新科技做更有效的水質監測,也指示環保署提供檢舉獎金,以嚇阻惡意業者非法排放廢水。

2015年,立法院三讀通過《水污染防治法》修正案,加重刑責和罰金。業者如果違法排放有毒廢水致人死亡,最重可處無期徒刑,得併科新臺幣三千萬元以下罰金。然而這樣的制度,究竟能發揮多少嚇阻效用?

看見台灣 河川污染
資料來源:環保署水質年報

根據環保署統計台灣重要河川的汙染現況,的確可見自2014年以來,河川嚴重汙染的長度比例從2014年的4.5%,逐年下降至2015年的4.2%,與2016年的2.5%。而根據水保處公布2016年全國50條河川水質監測的結果,11條被列為重點整治河川的嚴重污染比例降低到7.4%,是2001年後水質最佳的一年,不過屬於「嚴重汙染」的河川仍有14條,包括淡水河、中港溪、北港溪、朴子溪、急水溪、鹽水溪、二仁溪、阿公店溪、高屏溪、東港溪、南崁溪、老街溪、社子溪、新虎尾溪。

圖片中台灣河川的水質看起來正逐漸好轉,不過環保署監測的河川,只包括台灣主、支流河川88條(54個流域),根據行政院的資料,全台灣總共有118水系,而在環保署的監測範圍之外,如高雄後勁溪惠豐橋段,就屬於嚴重汙染(根據高雄市環保局水質監測2017年的資料)。

眾所矚目的日月光污染案,為何退回罰緩?

2013年10月,半導體大廠日月光位在高雄市的晶圓製造K7廠,被查到將有害物質鎳、銅等強酸性廢水及污泥, 透過排水管道排放到後勁溪裡。高雄環保局依日月光自2007年至2013年間70次的稽查結果,總共開罰日月光1億201萬元罰金。而在2017年6月8日,也是齊柏林導演《看見台灣Ⅱ》開鏡記者會當天,高雄高等行政法院認定裁罰金額計算有誤,撤銷處分,要求高雄市政府應歸還日月光已繳的1億201萬元罰鍰。

而無獨有偶,今年5月底,和桐化學仁武廠因生產正烷烴製程中使用的原料煤油貯槽溢位計故障,導致大量煤油洩漏到後勁溪,法院認為和桐化學沒有做到「維護及防範措施」之作為,判處600萬元罰鍰。

同一條河川,連續被揭露的廢水汙染事件,讓人質疑《水汙法》真的有效嗎?台北地檢署檢察官林達認為,現行的《水污法》、《空氣污染防制法》、《廢清法》只罰「故意犯」,不罰「過失犯」,而要罰「故意犯」,還要證明確實「有致生公共危險」或「有致危害人體健康導致疾病」,因此只要業者辯稱是「不小心」排放的,就沒刑責。而過失輕率的污染行為沒有刑事責任,只靠行政裁罰,罰鍰600萬元的上限對業者只是九牛一毛。

台大法律教授林鈺雄也指出,就是因為《刑法》191條中,構成「致生公共危險」沒有一定標準,舉證困難,因此檢察官以《刑法》水污染罪名起訴者,如日月光案,就是因為無法證明「致生公共危險」而被判無罪。林鈺雄認為,就是因為《刑法》沒有發揮實質的功用,才讓汙染水質的法律案件訴諸於《水污防法》、《廢清法》等散見的特別刑法。而段宜康等立委在6月14日,聯合提案修改《刑法》191-1條,目前已送立法院程序委員會,最快將在9月立法院下一個會期審議。

四、山坡地超限使用:高山上的民宿與高麗菜之爭

《看見台灣》片中,南投的山中,豎立一棟棟仿歐式的豪華民宿,依山的茶田,吳念真的旁白說:「當我們把住民宿、喝高山茶、吃高山蔬菜當成時髦的休閒,我們其實都是破壞這塊土地的共犯。」片中清境山坡地濫墾、違建的問題,至今仍懸而未解。2013年內政部調查134間民宿,只有四間完全合法,違法比例高達97%。時任內政部長的李鴻源承諾將公布違法民宿業者名單,並揚言一定會拆除位在「高地質災害風險區」的業者。不過最後只點名7家,並且指出這7家業者只是「未合法登記」,只要求限期完成申請手續,沒有勒令停業。而當初被點名將優先處理的清境羊角村鄉村民宿、楓丹白露兩家民宿,至今仍持續營業中。

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地球公民基金會山林國土研究員吳其融表示,在陡峭的山壁上種菜,聽起來很不可思議,但其實這些山坡地很多都是合法的農牧用地。

監察院2016年對南投縣政府糾正案就指出,退輔會為讓退休榮民從事農業墾植,成立清境農場開放山區農業發展,輔導榮民種植溫帶水果。高山環境優越,高山作物價錢也好,就此開啟移民清境的風潮。1999年九二一大震造成台八線中斷,省道台14甲線成為中部及花東重要的道路,加上2001年通過《民宿管理辦法》,農舍和自家住宅可做民宿使用,清境的民宿更快速增加。然而十年過後,清境地區的土地和民宿逐漸達到飽和。

根據監察院的調查,清境地區110家民宿中,只有6家沒有違章建築,其他94家都是違法增建或是擴建(其中整幢都是違章建築的高達60家)。另外,核准經營的客房數共有454間,但實際經營的客房數高達1,427間,相當於三分之二的民宿都屬違規經營。今年3月9日,監察院以清境地區未全面調查土地使用現況,也未查報、制止、取締山坡地違規使用,縱容違章建築氾濫、違規民宿持續經營,影響環境與景觀甚鉅,提案糾正南投縣政府「怠失」職責,糾正案還在進行中。

看見台灣 清境農場
五、失控的海洋垃圾

極端氣候下,海平面逐年上升,加上台灣沿海興建漁港引起的突堤效應,導致海岸線退縮,自然沙灘逐漸減少。不過,海中的垃圾卻正在包圍台灣島。

齊柏林導演生前曾表示,想在《看見台灣Ⅱ》拍攝海漂垃圾的問題。海洋廢棄物的來源複雜,荒野保護協會專員指出,約有八成的海洋垃圾,是陸地垃圾經由雨水或是河川,流入海洋(其餘兩成為漁撈與養殖行為產生之事業廢棄物)。

《看見台灣》中,以花蓮市奇萊鼻海岸的垃圾衛生掩埋場為背景,拍攝漂浮在海中的垃圾。雖然該掩埋場現在已復育為環保公園,但公園基底海堤歷年來仍頻遭海浪拍打、侵蝕基部,當強風、豪雨來襲,裸露的垃圾就掉落海洋。行政院於2013年表示,已在2005年補助花蓮市公所修築擋土牆和蛇籠,以防止垃圾被大浪沖刷,工程已於2013年6月完工,「已無垃圾崩落」。內政部也在2015年頒定《海岸管理法》,並依法研訂「整體海岸管理計畫」,檢討廢棄物掩埋場的位置,避免再度在海岸地區新建掩埋場,造成更多的海洋汙染。

花蓮奇萊鼻掩埋場不是唯一的例子,環資2006年報導指出,台灣有55處鄉鎮垃圾場設置於河川的行水區或海岸附近,有些仍在使用中,有些已關閉整建成環保公園,然而遇上暴雨或颱風時,掩埋場的廢棄物會隨著雨水被沖到海洋,加上從各海岸鄰近市區的下水道沖刷出來的垃圾,造成海洋中有八成的垃圾都來自陸地。

看見台灣 海洋垃圾
資料來源:愛海小旅行科技部

環保署在2014年公告「海岸環境清潔維護計畫」,加強取締污染海岸環境行為,並推動民間參與淨灘的活動,根據該計畫的辦法,環保署在今年將全台灣的海岸線區分為1,244段,開放企業、團體及民眾認養淨灘,目前全國已有676段海岸被「認領」,已清出66.1噸的垃圾。

荒野保護協會等環保團體,分析從2004年到2015年間的淨灘結果,發現平均一公尺的海岸線就有0.7公斤的廢棄物,每人每次淨灘可撿到4.2公斤的垃圾。根據荒野保護協會2016年的海廢數據分析,海洋廢棄物中,光是塑膠類製品就佔了90%,數量最多的前五名(寶特瓶、塑膠瓶蓋、吸管、塑膠提袋和外帶飲料杯),全部都是和飲食相關的一次性廢棄物。不會分解的塑膠,被陽光分裂成細小的顆粒,不僅造成海水與土地的汙染,海洋生物、海鳥也會因為誤食而死亡。

為了控管海岸垃圾的源頭、減少來自陸地的垃圾,環保署推行限塑政策,2018年開始將限制商家免費發放塑膠袋,管制對象擴大到14類賣場,包含量販店、連鎖便利商店、飲料店、藥妝店在內,減少用過即丟一次性購物用塑膠袋,另外2020年起,也將限制販賣含塑膠微粒的化妝品、牙膏、個人清潔用品,避免含有塑膠微粒的汙水跟著下水道、河川流入海中,汙染海洋。

不只看見台灣,我們能做的下一步

齊柏林生前受訪表示,電影不可能將所有的環境議題一網打盡,自己拍攝紀錄片,是為了讓觀眾喚起民眾對於台灣環境的重視和關心,能往未來看,如何解決這些問題。回顧2013年行政院針對《看見台灣》中16項環境問題成立的國土保育小組,至今多項問題仍未獲得實質改善,複雜的環境議題,並不是政府臨時劃設的專案小組能夠解決的。

台大政治系教授林子倫說,台灣現在的經濟成長,是用環境成本「補貼」來的,現在應該逐步來檢視產業發展下,長期被犧牲的生態環境。他說齊柏林意外過世的新聞,引起許多環境議題的討論,不過他也擔心這樣的討論熱度一過,民眾的意見分散在各地,沒有被納入政府體制內的討論,無法反映在未來政策的決定。

不過林子倫也指出,台灣現有的公共決策,仍然缺乏一套完整的體制。他說,公民參與不該只是單點、像是一次性活動的參與,政府部門需要改變制度,讓公民參與變成「常態化」。他說公民的聲音應該在決策之前就被納入,而不是在政策擬定之後,才被拿來「補辦」、「點綴」,這時候就很難再就民意來修改計畫。

關注國外公共政策討論的工研院研究員徐昕煒也說,台灣過去的參與多半是政策已經擬定了,才把民眾找來做說明,比較像是「說明會」。徐昕煒舉例法國的「公共辯論委員會」(Commission nationale du débat public,簡稱CNDP)6,在重大的計畫制定以前(包含國家與地方的公共建設、能源、商業設施等),光是收集民眾對該計畫的意見、與民眾討論計畫是不是一定要推動,就排定了一年的時間。

在與民眾進行三個月的對話、討論之後,專案小組會再花兩個月的時間整理討論內容,最後發布計畫執行後須遵守的原則報告。特別的是,雖然CNDP的辯論結果沒有強制的執行力,但是專案小組會依照辯論的結果,提出紅黃綠三色的分級報告,分別是指:應放棄或大幅修改計畫、計畫會有顯著改變、計畫將維持不變,若計畫最後不依照民眾的建議去執行,也必須充分說明原因;若計畫違反共識,民意代表可向法院提出訴願。

徐昕煒表示,這樣的作法,才能讓民眾了解自己意見不被採納的原因。他說民眾被找去諮詢意見,會後卻不知道意見為何不被採納,久了會洩氣。而CNDP專案小組也會在計畫進行後,會續追蹤計畫,確保有依照辯論的結果去執行。而CNDP專案小組也會在計畫進行後,會續追蹤計畫,確保有依照辯論的結果去執行。

民眾總是希望政府,或是專家學者、NGO代表,能幫我們解決問題。徐昕煒說自己參與多場公共政策的討論,發現來的都是同一群人,他說,民眾的聲音應該、也必須被聽見。他認為每一次的討論,都是互相學習的過程,不只政府認識民眾的需要,人民也能認識推動各樣決策的難處。只有透過一次次有效的公共討論,才能越辯越明。


註1:依據經濟部統計處資料,台灣2016年水泥內銷總量為9,358,708噸,總銷售值為20,817,289,000元,平均內銷一噸的價格約2,224元;水泥外銷總量為3,231,869噸,總銷售值為4,881,729,000元,平均外銷一噸的價格約1,511元。而根據財務部關務署資料庫,台灣2016年各類水泥進口量,總計為1,434,420噸,進口總價值為2,263,670,000元,平均一噸的進口價約1578元。

註2:依據《礦業法》第四章第53-56條,業者須繳交「礦業權費」及「礦產權利金」。

  • 礦業權費:按年礦區每公頃繳納新臺幣450元。(依礦業法第53條,業者還可因有繳礦業權利金,得抵免礦業權費,最多可抵免至每年每公頃只需繳90元。)
  • 礦產權利金:礦產物生產數量X礦產物價格X2%

註3:AQI(Air Quality Index)是以各監測站所監測到空氣中的細懸浮微粒(PM2.5)、懸浮微粒(PM10)、一氧化碳(CO)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、臭氧(O3)濃度,依其對人體健康的影響程度,分別換算出不同污染物之副指標值,作為當日空氣品質的評斷標準。比起2016年之前採用的指標PSI(Pollutant standards lndex),多了PM2.5這項汙染物指標。另外,AQI與PSI的分級級距也不盡相同,AQI增加了指標數值101 - 150這個級距,將原有的「不良」又再細分為二。

空氣品質
(資料來源:環保署;表格製作:關鍵評論網)

註4:空氣品質良好站日數未達五成的縣市,包含新北市46.61%,桃園市46.89%,新竹縣35.66%,苗栗縣42.90%,臺中市35.67%,彰化縣34.43%,南投縣25.41%,雲林縣23.67%,嘉義市31.69%,嘉義縣28.42%,臺南市33.13%,高雄市31.05%,屏東縣45.08%,澎湖縣47.67%,連江縣31.69%,金門縣36.07%(只有宜蘭和台東超過八成),而南投縣、雲林縣、嘉義縣AQI良好站日數比例更不到三成(分別為25.41%、23.67%、28.42%)。

註5:本圖表中PM2.5變化圖數據處理,若一個縣市有兩個測站的數據,則取兩筆數據的平均值繪圖。不過因為屏東測站和恆春測站的數據差異很大,以三年平均值來說,屏東是29微克/立方公尺,而恆春只有9微克/立方公尺,因此以平均值無法顯示實際狀況,因此取屏東測站的數據來繪圖,恆春地區則以淺色標示。

註6:CNDP在1995年成立,並在2002年經立法成為獨立機關,由中央與地方議員、司法界、環保界、 工會與產業代表等民間團體組成,負責籌辦公共討論與辯論,確保公民參與政府重大的決策計畫過程,包含興建鐵路、公路、水庫、高壓電線、天然氣管線、核能發電、風力發電、廢棄物處理、蓋運動場與商業設施等等。CNDP若確定舉辦公共辯論或討論,一般歷時一年左右。然而CNDP整理出來的民間意見,不具有法律強制力讓政府遵行。CNDP創立以來,已舉辦80場公共辯論、40場協商諮詢、與1500場會議,有25萬人曾經參與。詳細的資料請見PPT(資料提供:呂家華)

核稿編輯:翁世航