翁山蘇姬為緬甸和平獻策,但要民族武裝團體買單可不容易

翁山蘇姬為緬甸和平獻策,但要民族武裝團體買單可不容易
Photo Credit:Reuters/ 達志影像
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翁山自去年掌權以來,就把軍方與民族武裝部隊之間的和平當成首要之務。但是,她身處的緬甸,卻是充滿著既得利益者與複雜國際關係且缺乏信任的環境。

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文:Francis Wade(韋德是一名記者兼作家,著作《緬甸內敵:佛教暴力與製造一個穆斯林異族》(Myanmar's Enemy Within: Buddhist Violence And The Making Of A Muslim Other,暫譯,澤德圖書,2017年8月)即將出版。)
譯:蔡曉卉

在緬甸邊界山區,由翁山蘇姬主導、獲得大肆宣傳的停火進程,正搖搖欲墜。儘管在5月底的重大高峰會(彬龍會議)上,過去數十年來處於暴力敵對狀態的民族武裝團體和該國軍方之間,已出現邁向最終決議的一些進展,但仍有許多重大缺失。在數個地區持續上演激烈搏火,該國多重交戰派系欲達成任何持久性協議所需的中間立場,顯然很難捉摸,因而恐怕將使衝突延續到民主改革的時代。

最近派代表赴首都奈比多參與會談的15支武裝部隊,交織出一個效忠與敵對的網絡,具高度流動性且錯綜複雜,因此任何直截了當的決議幾乎不可能出現。在這15支部隊中,8支已簽署初步停火協議;其餘7支則拒絕簽署,由於深深懷疑政府的意圖,他們在尚未認同任何未來協商框架之前就斷然離開。

翁山蘇姬自去年掌權以來,就把軍方與民族武裝部隊之間的和平當成首要之務。雖然高峰會結束時,各方同意「原則上」將讓緬甸成為一個聯邦制國家——這是武裝團體的主要訴求,將可使其族裔在首都擁有更大的政治影響力,在地方則擁有更大的自主權——但少數族裔長期以來瞄準軍方的懷疑心態,現已轉向翁山蘇姬的改革派政府。7支未簽署協議的部隊認為,當前執政黨「全國民主聯盟」(NLD)與軍方的意識形態日益趨近。在他們眼中,任何迅速實現聯邦制的希望都被大打折扣,因為他們知道,軍方仍頑強抵抗政治體制的重整,以免坐失半世紀以來所追求的邊界地帶及其資源的集中控制權。

自從去年8月第一次停火談判以來,在緬甸北部克欽邦,因軍事攻擊引發平民百姓流離失所的情況有增無減。高峰會開始的隔天,在撣邦,德昂民族解放軍(TNLA)與撣邦軍(SSA)兩軍激烈駁火,迫使數百人逃離家園。緬甸在2011年以後逐漸擺脫軍政府的統治,但和平卻沒有來臨;相反的,舊有衝突捲土重來,促使邊境地區的軍事行動達到數十年來未見的規模與密度,而一度曾為盟友的民族部隊,也把槍口轉向彼此。

翁山蘇姬企圖協商和談的大環境,又特別地棘手。除了各方持續交戰之外,7支未簽署協議的部隊又另組新集團,以擁有中國強大支持的佤邦聯合軍(UWSA)為首,構成反對當前停火框架的統一陣線,因此使和平進程更為複雜。而令政府和軍方都大為不滿的是,中國現也成為談判桌上的要角。

此外,民族部隊之間的互動也日趨複雜。在撣邦上周交火的兩個組織,一個在去年簽署了停火協議,另一個沒有,但雙方在過去同樣對抗軍方。緬甸的停火努力向來呈現三方衝突,今日所上演的停火進程,在許多層面上與過去相仿。在1980年代末期和1990年代初期,軍政府開始居中斡旋交戰團體的停火協議,藉此選擇特定部隊,促其與昔日盟友反目成仇。結果導致更多小型的派系分裂,而不再是軍方和少數民族部隊之間的大鴻溝,這反而使得敵對狀況更為擴散。當前停火行動也進一步分化民族部隊的團結立場,這代表政府被迫要與多個角色進行談判,當中許多對政府的意圖深表懷疑,而且各角色之間都有利益衝突、彼此猜忌。

但最重大的問題可能出在政府本身。翁山蘇姬或許已經重啟和平進程,但她還無法說服那些依然拒簽協議的人,當前規畫的是一個不同於前任掌權者的路線。許多武裝團體頑強抗拒停火的主因在於,緬甸的和平向來就不是真和平。在1980年代末期所簽署的幾波停火協議中,當局的企圖在於集中控制資源豐富的邊界地帶,透過發展承諾來收買武裝團體停火,並將一些衝突地區變成「特區」,以凸顯發展計畫如學校、醫院等,企圖利誘其他交戰派系跟進停火。一直以來,這些地區積極發展的大部分收入,包括採礦、修築水壩、砍伐森林等,都落入軍方和武裝團體貪腐領導人的口袋。在數十年來的衝突戕害生計與生活之後,當地人口僅獲得少許回報。

這些人對自治的要求,反映出他們不信任政府的程度。少數民族對於緬甸「和平時期」的矛盾狀況瞭然於心——平民將進一步遭剝削、新的不安全感將興起——因而大有理由懷疑翁山蘇姬的意圖。以克欽邦為例,2011年,當地長達17年的停火狀態被打破,引發激烈交戰迄今,但當地在1994年停火後不久,自然資源地點被劃為軍事區,附近數以千計的居民被迫遷徙,軍商利益結構把停火視為獲得巨大利潤的契機,透過黑市銷售玉石和木材的收入,中飽私囊。

正因如此,武裝團體及其族裔民眾希望在放下武器之前,能先行解決衝突的政治層面,主要包括聯邦制、協同控制資源和貿易路線,以及緬甸軍方撤出其領土。過去停火協議成為損害國家利益以進入有爭議區域、侵害平民安全,與破壞反叛軍領導人權力基礎的管道;翁山蘇姬尚未說服許多團體,她的框架與此截然不同。

在軍方施壓盡可能減少讓步的情況下,她的操作空間有限。對於緬甸軍方這個至高機構而言,衝突讓它在經濟和政治上都有利可圖。在有爭議的邊境地區,玉石、木材和水力發電等資源,提供軍方關鍵的資金來源,而持續不穩定又提供軍方拒絕完全放棄權力的理由,然而這些不穩定可說是受軍方大力驅動而來。在逾半世紀的統治下,軍方把自己塑造為人民的首要保衛者,標榜緬甸充斥著威脅國家凝聚力的內敵。但從某種意義上而言,這些敵人是軍方自己製造,而且繼續製造出來的,因為它拒絕將任何權力下放給不遵循其高度集中控制權的社群。「威脅永遠存在說」內含一個不斷循環的老戰略——扶植一個敵人,利用這個敵人——軍方擔心自身優勢遭到侵蝕,大加利用這一點。邊界地帶的激烈駁火使軍方在目前談判中佔上風,部分原因在於戰火的不穩定創造出一種印象:緬甸需要一個比文人政府更為強勢的政府。

翁山蘇姬被迫廣開協商大門,在5月底邀請數個先前遭邊緣化的武裝團體赴首都,顯示出前所未見的包容性。但當前的停火談判與往日大不相同,牽涉了文人政府、意見分歧的權力集團,以及中國;對於在緬甸衝突地區,正因激戰受到威脅的礦產、河川與森林,中國都有重大經濟利益。局勢一如往常險峻,除非坐上翁山蘇姬談判桌的各方相信這次的和平確實是真和平,否則中間立場可能仍然難以捉摸。

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責任編輯:楊之瑜
核稿編輯:吳象元

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