昂山素姬為緬甸和平獻策，但要民族武裝團體受落可不容易

文：Francis Wade（韋德是一名記者兼作家，著作《緬甸內敵：佛教暴力與製造一個穆斯林異族》（Myanmar's Enemy Within: Buddhist Violence And The Making Of A Muslim Other，暫譯，澤德圖書，2017年8月）即將出版。）
譯：蔡曉卉

在緬甸邊界山區，由昂山素姬主導、獲得大肆宣傳的停火進程，正搖搖欲墜。儘管在5月底的重大高峰會（彬龍會議）上，過去數十年來處於暴力敵對狀態的民族武裝團體和該國軍方之間，已出現邁向最終決議的一些進展，但仍有許多重大缺失。在數個地區持續上演激烈搏火，該國多重交戰派系欲達成任何持久性協議所需的中間立場，顯然很難捉摸，因而恐怕將使衝突延續到民主改革的時代。

最近派代表赴首都奈比多參與會談的15支武裝部隊，交織出一個效忠與敵對的網絡，具高度流動性且錯綜複雜，因此任何直截了當的決議幾乎不可能出現。在這15支部隊中，8支已簽署初步停火協議；其餘7支則拒絕簽署，由於深深懷疑政府的意圖，他們在尚未認同任何未來協商框架之前就斷然離開。

昂山素姬自去年掌權以來，就把軍方與民族武裝部隊之間的和平當成首要之務。雖然高峰會結束時，各方同意「原則上」將讓緬甸成為一個聯邦制國家——這是武裝團體的主要訴求，將可使其族裔在首都擁有更大的政治影響力，在地方則擁有更大的自主權——但少數族裔長期以來瞄準軍方的懷疑心態，現已轉向昂山素姬的改革派政府。7支未簽署協議的部隊認為，當前執政黨「全國民主聯盟」（NLD）與軍方的意識形態日益趨近。在他們眼中，任何迅速實現聯邦制的希望都被大打折扣，因為他們知道，軍方仍頑強抵抗政治體制的重整，以免坐失半世紀以來所追求的邊界地帶及其資源的集中控制權。

自從去年8月第一次停火談判以來，在緬甸北部克欽邦，因軍事攻擊引發平民百姓流離失所的情況有增無減。高峰會開始的隔天，在撣邦，德昂民族解放軍（TNLA）與撣邦軍（SSA）兩軍激烈駁火，迫使數百人逃離家園。緬甸在2011年以後逐漸擺脫軍政府的統治，但和平卻沒有來臨；相反的，舊有衝突捲土重來，促使邊境地區的軍事行動達到數十年來未見的規模與密度，而一度曾為盟友的民族部隊，也把槍口轉向彼此。

昂山素姬企圖協商和談的大環境，又特別地棘手。除了各方持續交戰之外，7支未簽署協議的部隊又另組新集團，以擁有中國強大支持的佤邦聯合軍（UWSA）為首，構成反對當前停火框架的統一陣線，因此使和平進程更為複雜。而令政府和軍方都大為不滿的是，中國現也成為談判桌上的要角。

此外，民族部隊之間的互動也日趨複雜。在撣邦上周交火的兩個組織，一個在去年簽署了停火協議，另一個沒有，但雙方在過去同樣對抗軍方。緬甸的停火努力向來呈現三方衝突，今日所上演的停火進程，在許多層面上與過去相仿。在1980年代末期和1990年代初期，軍政府開始居中斡旋交戰團體的停火協議，藉此選擇特定部隊，促其與昔日盟友反目成仇。結果導致更多小型的派系分裂，而不再是軍方和少數民族部隊之間的大鴻溝，這反而使得敵對狀況更為擴散。當前停火行動也進一步分化民族部隊的團結立場，這代表政府被迫要與多個角色進行談判，當中許多對政府的意圖深表懷疑，而且各角色之間都有利益衝突、彼此猜忌。

但最重大的問題可能出在政府本身。昂山素姬或許已經重啟和平進程，但她還無法說服那些依然拒簽協議的人，當前規畫的是一個不同於前任掌權者的路線。許多武裝團體頑強抗拒停火的主因在於，緬甸的和平向來就不是真和平。在1980年代末期所簽署的幾波停火協議中，當局的企圖在於集中控制資源豐富的邊界地帶，透過發展承諾來收買武裝團體停火，並將一些衝突地區變成「特區」，以凸顯發展計畫如學校、醫院等，企圖利誘其他交戰派系跟進停火。一直以來，這些地區積極發展的大部分收入，包括採礦、修築水壩、砍伐森林等，都落入軍方和武裝團體貪腐領導人的口袋。在數十年來的衝突戕害生計與生活之後，當地人口僅獲得少許回報。

這些人對自治的要求，反映出他們不信任政府的程度。少數民族對於緬甸「和平時期」的矛盾狀況瞭然於心——平民將進一步遭剝削、新的不安全感將興起——因而大有理由懷疑昂山素姬的意圖。以克欽邦為例，2011年，當地長達17年的停火狀態被打破，引發激烈交戰迄今，但當地在1994年停火後不久，自然資源地點被劃為軍事區，附近數以千計的居民被迫遷徙，軍商利益結構把停火視為獲得巨大利潤的契機，透過黑市銷售玉石和木材的收入，中飽私囊。

正因如此，武裝團體及其族裔民眾希望在放下武器之前，能先行解決衝突的政治層面，主要包括聯邦制、協同控制資源和貿易路線，以及緬甸軍方撤出其領土。過去停火協議成為損害國家利益以進入有爭議區域、侵害平民安全，與破壞反叛軍領導人權力基礎的管道；昂山素姬尚未說服許多團體，她的框架與此截然不同。

在軍方施壓盡可能減少讓步的情況下，她的操作空間有限。對於緬甸軍方這個至高機構而言，衝突讓它在經濟和政治上都有利可圖。在有爭議的邊境地區，玉石、木材和水力發電等資源，提供軍方關鍵的資金來源，而持續不穩定又提供軍方拒絕完全放棄權力的理由，然而這些不穩定可說是受軍方大力驅動而來。在逾半世紀的統治下，軍方把自己塑造為人民的首要保衛者，標榜緬甸充斥著威脅國家凝聚力的內敵。但從某種意義上而言，這些敵人是軍方自己製造，而且繼續製造出來的，因為它拒絕將任何權力下放給不遵循其高度集中控制權的社群。「威脅永遠存在說」內含一個不斷循環的老戰略——扶植一個敵人，利用這個敵人——軍方擔心自身優勢遭到侵蝕，大加利用這一點。邊界地帶的激烈駁火使軍方在目前談判中佔上風，部分原因在於戰火的不穩定創造出一種印象：緬甸需要一個比文人政府更為強勢的政府。