21世紀天朝上國:從非洲與一帶一路看中國的經濟圈戰略

21世紀天朝上國:從非洲與一帶一路看中國的經濟圈戰略
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一帶一路的終極願景,或許是建立起從東亞到西非的「中國經濟圈」,在美國川普政府對「世界責任」逐漸縮手時,無疑是最好的時機。

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文:陳子瑜

2015年12月,中國國家主席習近平出席在南非約翰尼斯堡舉行的第五屆中非合作論壇時,宣布將提供非洲600億美金的援助總額,與2009年第三屆提供的100億美金比起來,足足成長了六倍;如果與2015年中國對非貿易總額1,790億美元相比,也佔了三分之一。

在這600億的援助金額中,涵蓋了農業、工業、基礎建設、金融、綠能、投資、濟貧、公共衛生、人文、安全等十大項目,一共有約50個非洲國家與中國合作,換句話說,沒有與中國合作的非洲國家,不到五個。

自中國改革開放以來,以世界工廠之姿累積起的雄厚資本,成為中國在非洲發展經貿關係的關鍵後盾;然而,自2000年第一屆中非合作論壇開始,中國已經成為非洲最大貿易夥伴,這項身份意味著19世紀以來歐美等「殖民母國」影響力的衰退。儘管中國強調「只做經貿、不碰政治」、「非洲是非洲人的非洲」這類夥伴關係,但依舊引起「新殖民主義」的疑慮。

本文試圖從中非經貿發展切入,並且與「亞洲基礎投資銀行(亞投行)」及「一帶一路」計畫結合,以求能較為通盤地掌握中國的地緣政治戰略。

華盛頓共識 vs. 北京共識:詭異的共存

華盛頓共識,指的是在1989年時,因拉丁美洲國家的債務危機,促使國際貨幣基金(IMF)、世界銀行(WB)等以新自由主義為導向的國際金融組織,於華盛頓研討解決方案時所研擬之對策,其主要內容為美式新古典自由主義,透過金融自由化、去管制化,加速資本主義化,輸出美式資本主義,以維持經濟體系之穩定,這項原則應用在東歐等前共產國家,稱之為「震盪療法」。

北京共識則是2004年時,由北京清華大學兼任教授Joshua Cooper Ramo提出,其基本概念來自於中國改革開放的成長經驗,強調「主動創新和大膽實驗;堅決捍衛國家主權和利益。靈活面對,因事而異,不強求劃一為其準則。」他認為北京共識不僅是中國的成就,也是其他開發中國家的更佳參考。

這兩種共識,成為歐美國家與中國在非洲進行經貿與政治交流的準則,也可說是兩種意識形態的競逐。由於華盛頓共識高度介入受援助國的經濟制度,甚至附加政治改革的要件,因此對於非洲各國而言,是一種「具有壓力的善意」。

國際貨幣基金非洲部副主任Roger Nord,在2017年4月時便表示,非洲各國必須努力減少本國的赤字,才能獲得該基金的金融援助。這種手段,源自於歐美大多數已是民主國家,國內輿論往往難以容許自家政府協助反民主、反人權的政權存續,故而儘管在地緣政治與國家利益的考量下,有著所謂的「民主假期」,仍會要求受援助國維持表面的民主體制,並且不得任意處決政敵。

然而,對於非洲國家而言,這種模式的援助,不得不讓各國回憶起自殖民時代開始的政治與經濟控制,而這種「被迫接受殖民母國繼續指指點點的」厭惡情緒,則被非洲各國統治當局用來壓制國內想促進民主改革的公民社會發展。

在華盛頓共識因一連串的失敗(以2008年美國次貸危機為最著名的例子)而式微時,北京共識則以開發中國家的模式繼起。中國政府特別針對非洲國家的反殖民情緒,強調不干涉政治、不輸出中國政治文化,只做生意跟提供援助,迅速獲得非洲各國的歡迎,連帶使得貿易總額節節上升,早在2011年時,就以1,663億美金超過美國,成為非洲第一大貿易夥伴,並持續至今。

由於中國並沒有國內對於自由民主輿論的制衡力量,加之援助方式多半是政府對政府、或是由國營及民營企業直接進行投資,因此在實務上是穩定了非洲各國的既有政治局勢,讓當權者得以加強對國家的掌控,在當前的軍閥統治基礎上,同樣意味著對於公民社會與政治異議勢力的壓制。

中國經濟學家夏業良便曾批判,「中國『不附加任何政治條件』的對非援助,實際上是對各國高層領導人的賄賂,並容易引起當地人民的抵制。」

弔詭的是,正因為對於受援助國政治結構的要求不同,華盛頓共識與北京共識和平共存了一段時間。以查德為例,中國目前包辦了煉油廠、網路電信設備,並且提供大量的醫療資源與民生用水等建設援助,但法國駐軍仍持續駐紮,且每一任法國總統就任,查德都會在第一時間以致意為名,徵求其政治及軍事上的肯認。

茲舉一例,查德於2008年曾遭逢東邊叛軍攻入首都恩加美納,民眾多半相信是因為當時查德總統德比與法國總統薩科奇在難民問題上有衝突,因而法軍刻意袖手旁觀,讓叛軍長驅直入,最後因叛軍內鬨,局勢才穩定下來。

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經濟援助的兩種面向:戰略性物資與就業機會排擠

北京共識的具體落實,從經濟援助往各面向的工程建設發展,從而引發不同的反應。初期階段,援助模式偏向期限型、單一的有形建物,麻省理工學院教授Nicholas Negroponte接受紐約時報記者訪談時指出,「中國的援非項目經常做完就走,除了給當地人留下一條道路或一座體育場外,看不到其他東西。」

隨後調整為公衛、經貿等較為長期且持續性的援助,由於有了持續性的互動,許多中國民眾也往非洲各國移入,從進出口生意開始發展市場,並逐步擴展到各種產業。例如納米比亞的中商黃躍權,從紡織商起家,目前已經是太陽投資集團負責人,與該國執政菁英保持良好的密切關係。

然而,隨著經貿關係的蓬勃發展,中國企業為政治服務的特色,也在非洲各國造成爭議。戰略性物資是最顯而易見的面向,例如納米比亞的鈾礦、尚比亞的銅礦、查德的石油等,都可見到中國企業的身影。

不僅是當地國無法處理的高端資源(鈾礦),由中國企業一手包辦;就連銅礦等一般礦業,也都有中國工人的蹤跡,進而與零售業等其他輕工業,加上進出口業結合成一道「中國產業鍊」,加上中國提供的無息或低息貸款,政府若沒有妥善的規劃運用,長期來看將是沈重的債務負擔。輕則排擠當地人民就業機會,重則妨礙當地產業的發展。

目前在非洲各國的街道或商店中,隨處可見中國製造的廉價商品。這些商品中的部分原料,即是來自於當地。「開採資源-中國加工-回賣非洲」,這種模式,根據奈及利亞中央銀行行長Lamido Sanusi在《金融時報》上的說法:「中國買走我們的初級產品,再把製成品賣給我們。從本質上說,這也是殖民主義。」

這種模式能夠在短時間內迅速擴張,主要在於中國提供的無息貸款裡,有著許多附加條款,例如需要使用中國的工人、設備與技術等。「給你錢、幫你做」所隱藏的主詞「我們」,則呈現在與當地文化格格不入的成果上。

例如日前剛完工的肯亞蒙內鐵路,連接首都奈洛比到港口蒙巴薩,全長480公里,中國出資貸款38億美元、中國興建完成,駕駛與工程師也都以中國人為主,遭到當地媒體批評「整輛列車看起來就像中國搬過來的,連介紹手冊都是用中文寫。」

對於這種「不接地氣」的現象,中國學者陳雪飛曾以非洲五國(奈及利亞、安哥拉、尚比亞、辛巴威和南非,都是和中國有密切經貿往來的國家)媒體為母體,統計中國援助在當地人眼中的形象,發現如下特色:一、中國訊息以經濟類為大宗;二、中國企業不守當地法令、中國商品價低物劣;三、對於中國的援助,獲得的讚揚大過於批評。

其中尤以第二項特色,證實了西方媒體「新殖民主義」的批判,但是在現階段,非洲人民仍受到「舊殖民主義」的影響,以及「新殖民主義」中不干涉政治的原則,導致對於北京共識的評價仍高於華盛頓共識。

然而,如果不能有效解決中國企業在當地觀感不佳的形象,隨著第三屆中非合作論壇「中方也將在產業產能轉移、基礎設施建設、人力資源開發、投資貿易便利化、綠色發展、金融服務、和平安全等領域提出一系列重大合作計劃」的方針下,全面性的投資必然導致全面性的反感。

畢竟在2013年時,包括查德、奈及利亞等石油國,就曾對於中國石油天然氣集團直接將原油排入溝渠,又要求當地工人在未穿防護裝備的情況下進入清除,強硬祭出關廠手段。一旦政府鼓動民間的反中情緒,對於在非洲全境已經超過一百萬的中國人口而言,出現排中浪潮並不是不可能。

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亞投行、一帶一路與非洲的連結

相較於與非洲的長期發展結盟關係,中國在近鄰的亞洲部分,因歷史恩怨與民族主義的糾葛,而顯得複雜許多,諸如越南、日本、南北韓、台灣、俄羅斯等鄰國,都有領土或相關爭議;特別是在後冷戰時期資本主義化後的劇烈經濟成長,深深影響東亞地區的地緣政治發展。

另一方面,近年來面臨國內市場逐漸飽和,過剩的產能急需新市場,透過維持類似水準的經濟成長,緩和國內的經濟壓力與貧富矛盾。亞投行與一帶一路,便是這類政治經濟目標下的產物,而這兩個產物,並非是單獨個別出現,而是有著總體戰略的背景在。本文因著重在非洲,故將較為強調「海上絲綢之路」的一路部分。

亞投行的倡議首度出現於2013年,中國國家主席習近平訪問印尼時所提出,目的在於「向亞洲各國家和地區政府提供資金,以支持基礎設施建設之區域多邊開發機構,促進亞洲互聯互通建設和經濟一體化進程,並且加強中華人民共和國及其他亞洲國家和地區的合作。」

以資本主義的國家發展經驗來看,一個國家要從低度開發國家往已開發國家邁進,除非有著先天上的優勢(如地理位置),否則必然要從第一級產業開始,經過勞力密集產業的階段,進而往高附加價值的產業轉型。

在這些階段中,共同的必要條件就是基礎建設-水電設施、鐵公路、港口與機場-沒有品質優良而穩定的基礎建設,不但國內外的原物料與商品進出口不易,也很難有效促進人才與資金的流動。

而在亞洲的環境裡,東南亞與中亞國家,是基礎設施最不足的區域,由於單一國缺乏能量進行改善,貧乏的基礎建設又導致了資源累積不易,形成惡性循環。

因此,亞投行的構想,就是以中國為首,集合世界已開發國家的資金,投入這些對基礎建設有需求的國家。對前者而言,過剩的資金找到宣洩出口;對後者來說又能在短時間內帶動內需市場,以全球範圍來說,則是要維持經濟成長此一資本主義存在必要條件的必要方式。

至於中國,透過主導亞投行,得以增強自己在整個亞洲地區的影響力,形成區域霸權。與非洲的模式相同,中國不只是單純的放款,也負責建設,並且在建設的過程中,引入中國的技術、人員,進而是民間投資;此外亦收集當地的相關資料,作為國家外交決策的參考。

與亞投行同年提出的「一帶一路」計畫,有著濃濃的「中華民族偉大復興」象徵意義。漢代的絲綢之路與明國的海上探索,是中國歷史上以漢人為主體,規模最大的兩次對外發展,習近平在此一基礎上加碼,將這兩條路線透過雅典、威尼斯、鹿特丹串連起來,成為結合與超越漢明的政績。對於改革開放近三十年,面臨經濟轉型而成長放緩的中國而言,也有著重要的「保持成長」意義。

然而,與漢代絲綢之路的接力方式(例如商品從洛陽運到敦煌,由西域商人購入後運到樓蘭,再換他國商人購入運到遠方)以及明國鄭和蜻蜓點水的最大差異,在於一帶一路將主要由中國一肩扛起。

根據亞洲開發銀行估計,2010年至2020年間,亞洲國家要想維持現有經濟增長水準,內部基礎設施的投資至少需要8兆美元,平均每年需投資8,000億美元。即使是中國,在2017年加碼投注給絲路基金的數額,連同設立金額在內,也不過1,400億美元,這也是亞投行最重要的角色所在。

綜合亞投行與一帶一路的倡議理由,顯而易見的是,中國在宣傳上延續著「北京共識」的基調,強調互利共榮、經濟發展,並且尊重各國的政治不加干涉;另一方面,其投資的方式,也和中國在非洲的合作經驗類似,而且規模更加強大。所不同之處,在於海上絲綢之路更著重在從中國到東非的航線,以確保中國能透過經濟影響力,不但更順暢地進出口貨物,也強化沿線各國對中國的依賴程度。

然而,此一戰略計劃在實行上的最大問題,核心仍是沿線各國對於中國的觀感與歷史糾葛。以海上絲綢之路為例,中國與巴基斯坦合作成立中巴經濟走廊,是串連起東南亞與東非的重要據點。由於該計畫經過印度與巴基斯坦有主權爭議的克什米爾地區,引發印度抗議,甚至公開表示參與一帶一路計畫將會帶來無法承受的債務負擔。

從日前甫落幕的一帶一路高峰論壇,130多國與會,卻只有30國簽署公報中,不難看出,財務、主權,以及更細節的採購是否透明等,都引起了與會諸國的疑慮,擔心這些商機將會被中國企業佔據大半,讓其他國家看得到、吃不著。

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另一方面,與在非洲遇到的困境相同,一帶一路的基礎建設,到底是中國要的,還是當地要的?以斯里蘭卡為例,中國在該國的可倫坡港直接投資14億美元,透過國營企業招商局港口控股公司買下該港80%股份,並且以99年的期限向斯里蘭卡政府租借港口與周邊約60平方公里之土地作為工業園區(當年英國也是以同樣的期限向清國租借九龍半島與新界地區,被視為是殖民主義的展現,極為反諷的巧合)。

除了斯里蘭卡之外,包括緬甸的皎漂港、巴基斯坦的瓜達爾港都是類似的情形。這些一帶一路計畫中的重要港口,實質上是為了鞏固中國運送戰略性及其他重要物資,作為轉運及補給的角色存在。

據中國招商局的資料,這類港口目前一共有49個,總投資額超過20億美金。這些港口如果連成一條線,最重要的終點站,莫過於東非小國吉布地的同名港口。由於該港是從阿拉伯半島進入蘇伊士運河的要衝之地、與東非最大經濟體衣索比亞及海盜盛行的索馬利亞相鄰,美軍與法軍都在此處設有海軍基地。而中國,雖然一再強調僅是後勤用途,但也於2016年在此處設立史上第一座海外軍事基地。

一旦此座基地完成,中國將大幅提升以東非為據點,在非洲與阿拉伯半島的地緣優勢,並且以衣索比亞為起點,經由阿吉鐵路(阿迪斯阿貝巴-吉布地)、坦尚鐵路(坦尚尼亞-尚比亞)、蒙奈鐵路(肯亞境內)、本格拉鐵路(安哥拉境內)、阿卡鐵路(奈及利亞境內),串連起中非、西非與南非重要國家的首都及港口,將海上絲綢之路延伸到非洲西岸及南岸。

這些國家所蘊藏的天然資源,將更容易提取及出口,目的地則是中國;反之,中國則可以透過國內的產品,一一投放到海上絲綢之路的沿線國家,將中國市場擴展到南海、印度洋、直至非洲。

結語:新殖民主義與天朝再現的陰影下,台灣的應對之道

如果將世界地圖攤開,把一帶一路的規劃套進去看,不難發現中國試圖透由援助與開發基礎建設,介入沿線各國的經濟發展,並且鼓勵中國企業與人員在當地建立據點。而這些重點國家或是願意大力配合的國家,多半有兩項特質:經濟情況不佳、以及並非是成熟的民主國家。

儘管一再強調無涉該國政治、僅以經濟發展為主,但從非洲的實例來看,中國以戰略物資及基礎建設為優先的各項投資,實則是藉由租借或貸款的方式,收集該國相關數據、進一步掌握經濟命脈,並且在此過程中,輸出中國民眾經營民生產業,讓中國產品更迅速地進入該國市場。

正由於不成熟民主國家的特質,讓中國宣稱的「不介入政治」,其實是直接攏絡統治菁英,並且在缺乏公民社會的制衡下,輕易地取得目標成果。再者,掌握經濟,對政治的影響力自然不言可喻。

昔日的天朝模式,不也是由中國承擔起貿易的逆差責任與軍事義務,換取朝貢國的政治順從?與今日的中國相比,恐怕只少了一道冊封國王的程序吧。一帶一路的終極願景,或許是建立起從東亞到西非的「中國經濟圈」,在美國川普政府對「世界責任」逐漸縮手時,無疑是最好的時機。

但此一願景所面臨的最大挑戰有三,內部是亞投行能否順利籌到足額款項,不僅中國人民銀行副行長易綱接受《人民日報》專訪坦言「迫切需要國際社會支援」;巴西日前也通知亞投行,認股數額從原本約32,000股,大幅降低至50股,此舉是否會引發連鎖效應,值得觀察;第二,是國際政治中的非經濟面向,例如印度、巴基斯坦跟中國的主權爭議,以及一向將中亞地區諸國視為勢力範圍的俄羅斯等,都會對一帶一路的發展投下變數;第三,是中國自己的經濟發展,根據中國商務部的資料,中國對非洲的進口額,2015年與2014年同期相比,大幅下降39.1%,需求減少加上產能過剩,勢必影響對非洲的整體投資計畫,進而與戰略目標產生連動關係。

至於台灣,從亞投行到一帶一路,國內多針對是否應該加入以及如何加入有所爭論,但鑑於中國對台灣的政治目的,在中國主導的局面下,即便要以「中華台北」或「台澎金馬實體」這類國際慣例之底線加入,機率都微乎其微。

與其以犧牲主權為代價加入上述倡議,不如反向思考,成立由民間主導的官民合營公司,針對東南亞或非洲的重點國家,進行民生產業投資,政府及民間都可藉此公司派遣人員進行實戰訓練、掌握國際最新脈動,增加人才競爭力;亦可透過此公司作為據點,與該國發展良好合作關係,並提升台灣國際形象。

本文完稿之際,適逢巴拿馬宣布與中華人民共和國復交,該事件不僅是台灣在中美洲最重要友邦斷交,更是再一次證實川普政府對於美國國際角色及「道德義務」正在向內調整,以至於台灣在這變局之中,成為中美關係互動下的被迫接受者之一。

台灣與中國在經濟規模上的落差是客觀事實,無須勉強齊頭競爭;關鍵在於發揮台灣的長處與技術,在特定領域中建立起無可取代的競爭優勢,進而增加自身在國際政治中的議價籌碼,才是長期發展的正確方向。

本文獲台灣教授協會授權轉載,原文如下:

責任編輯:孫珞軒
核稿編輯:翁世航

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