「未雨綢繆」的前瞻計畫,適合動用緊急用途的特別預算嗎?

「未雨綢繆」的前瞻計畫,適合動用緊急用途的特別預算嗎?
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贊成興建軌道者,多認為軌道有改善交通與平衡南北的功效;反對者則質疑中南部軌道在完工後很可能因為運量不足而造成龐大財政負擔。本文則試圖提出第三種意見,認為應先檢視本次前瞻軌道究竟是否適合動用特別預算,並且提出不同的判斷標準來檢視部分個案。

文:Hank Chen

近日蔡政府的「前瞻基礎建設計畫」(下稱:前瞻計畫)已成為各界關注焦點,其中以四千多億的軌道建設項目引起最多爭議。贊成興建軌道者,多認為軌道有改善交通與平衡南北的功效;反對者則質疑中南部軌道在完工後很可能因為運量不足而造成龐大財政負擔。本文則試圖提出第三種意見,認為應先檢視本次前瞻軌道究竟是否適合動用特別預算,並且提出不同的判斷標準來檢視部分個案。

特別預算屬緊急、重大、例外之需求

在我們評論前瞻軌道的效益之前,我們應該先留意到這次前瞻計畫的法源基礎來自於《前瞻基礎建設計畫特別條例》(下稱:前瞻條例)。前瞻條例裏面的條文僅僅十一條,其中尤應仔細檢視者即為第7條,因為本條允許前瞻計畫的預算得以使用特別預算編列,使前瞻計畫的預算可以不受預算法第23條的限制。那麼,什麼又是特別預算?與一般的預算編列又有何差異?

依照現今預算法第83條的規定,遭遇國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事之情況時,行政院得提出特別預算。也就是特別預算是在每一會計年度編列之中央政府總預算及附屬單位預算之外另外提出的預算類型。既然特別預算的編列不同於一般的預算,動用時也格外嚴格,除了法條明文列舉的戰爭、災變情況,司法院大法官在第231號、第463號解釋中即認為特別預算的編列具有「緊急或重大情事」、「特殊緊急情形」的性質,學者也認為特別預算屬於突發、重大、例外的特殊需求,不應該每年編列。

但過去幾十年來,除了九二一大地震或莫拉克颱風重建時動用特別預算較無爭議,其餘許多特別預算都飽受批評(例如馬政府時代的消費券也是使用特別預算),特別預算長期的常態化編列已然扭曲我國財政結構。是以,本次前瞻條例又替政府動用特別預算舉債支應大開方便之門,且其經費上限高達八千九百億元,那麼究竟這些前瞻計畫的「特殊緊急性」在哪裡?不光值得全民探究,政府也應該詳細說明。

面對目前的質疑聲浪,行政院則多以「前瞻計畫現在不做,以後會後悔」作為回應,也就是要未雨綢繆,以後才做就太晚了。不過,光從特別預算本身動用的要件來說,首先前瞻計畫只是要未雨綢繆,絕非用來處理突發性的「國防戰爭」或「重大災變」情形,也稱不上是應付「國家經濟重大變故」,畢竟「前瞻」這個概念基本上就與「緊急」「突發」的概念有所扞格。了不起只能勉強稱得上是第4款的「不定期或數年一次之重大政事」,這應該是我們對於特別預算使用的容忍底線了,我們就姑且先睜一隻眼、閉一隻眼,承認這一款能夠當作前瞻條例的法源依據。

過去這款也被常被用來當作緊急工程經費的依據,但是這些動用特別預算的重大建設大多是具有「自償性」的建設,也就是這些建設在興建完畢後能夠創造收入、並且這些收入足以償付原本的興建費用,例如當年的北部第二高速公路就是以編列特別預算興建,再以通行費償付興建費用;所以即便是用舉債興建的建設,這個建設開始營運後的收入也足以清償債務。這樣聽起來,即便沒有緊急重大性,但動用特別預算來興建這些具有自償性的建設,好像也還在我們的接受範圍內。可是接下來問題就來了,試問現在每條前瞻軌道建設都具備足夠的自償性嗎?

前瞻軌道的自償率究竟是怎麼來的

公共工程對於自償率有其嚴謹的定義,自償率等於「營運評估期間之淨現金流入現值總和」除以「興建期間工程建設經費現金流出現值總和」。用白話的方式講,就是這個建設在營運後賺的錢夠不夠抵掉當初興建時花的錢。自償率還可以分為「財務自償率」與「經濟自償率」兩種概念,財務自償率只看本業收入夠不夠償付興建成本,而經濟自償率則看得更廣,收入的來源除了本業收入以外,還包括了外部效益的收入,本文以下談的自償率都是指稱經濟自償率。

如果自償率大於1,那就代表賺的錢不但可以完全抵掉當初興建的費用、而且還有額外盈餘;如果自償率等於1,代表賺的錢剛好等於花的錢,不虧也不賺;如果自償率介於0與1之間,代表賺的錢不夠抵掉花的錢,是賠本生意;如果自償率是負值,代表營運後不但沒賺到一毛錢、還得繼續燒錢,是個無底洞錢坑。

這次的前瞻軌道建設,基本上沒有任何一項的自償率能夠大於1,也就是沒有一項是能賺錢的。不過沒有關係,交通建設除非是BOT,否則政府本來就不應該以營利為目的,只要能夠減少交通事故、減少污染、節省大眾的時間成本,只要自償率不要太離譜,那麼基本上我們對大眾運輸建設都應該給予肯定。但是,如果要動用到特別預算,那我們先別忘了前面提到有學者認為特別預算具有「例外性」 [1],也就是能不用到特別預算就盡量不用;因此本文認為,除了該路線有龐大的旅運需求,在能夠達到相同效益的交通運輸系統之間,還必須是「興建成本最低」的系統技術型式才能動用特別預算,這樣才符合特別預算制度的精神。

為什麼這邊要說是「興建成本最低」而不是「自償率最低」?這裡必須說明軌道建設其自償率的來源。一般來說,軌道運輸的營運收入除了票箱收入(車票錢)與附屬事業收入(例如捷運站的廣告)以外,另外還有「稅收增額財源收入」(Tax Increment Financing,下稱TIF)與「土地開發收入」(下稱土開)等兩筆重要的收入。


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以衛星系統為例,數位基盤計畫就針對低軌衛星及地面設備投入驗證,建立低軌通訊衛星產業鏈。目前台灣積極投入自主研發關鍵技術與元件,籌組兩組低軌衛星旗艦團隊,放眼目標2026年前發射2枚通訊實驗衛星。

確實,目前已經有10家台灣業者組成「低軌衛星國家隊」,先後打進SpaceX、OneWeb及Kymeta國際供應鏈,有望一年賺進9,000億元商機。當低軌道衛星部署完備,擁有自主的衛星避免對外通訊失聯問題,等於一面強化軍事防禦;另一方面加速發展太空機會財。

除了空中衛星,台灣對海底纜線建設也持續加碼。

數位基盤建設針對亞太海纜及5G雲端聯網中心,完善在地光纖通道、強化安全防護,讓台灣成為國際資通中心樞紐。過去就有媒體點出,中美貿易戰之後,國際企業加碼把海底電纜連到台灣,將此視為新一代「護國圍牆」。

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資訊烏賊戰,台灣與烏克蘭的處境,如出一轍。

調查指出,台灣連續9年奪得假訊息攻擊冠軍;至於烏克蘭,則是8年來頻繁受到俄羅斯的網路攻擊。身為假訊息最大受害國,台灣如何加以反擊?

民間成立的非營利組織「台灣事實查核中心」主動蒐集與公共事務有關的可能假訊息,啟動訊息事實查核,也加入國際事實查核聯盟(International Fact-Checking Network, IFCN)依循全球共同原則執行查核工作,甚至因應台灣人口超過9成有使用LINE通訊軟體,特別讓民眾能透過LINE訊息查證官方帳號,闢謠各種假訊息。

面對防不勝防的假訊息,被動防守不如主動攻擊!國內法人單位借助文字及影音圖形AI分析技術,針對社群帳號的行為進行鑑識、溯源,分析背後不實訊息的傳播策略。甚至進一步聯手政府部門、非政府組織,繪製「不實資訊生態傳播暨鑑識生態圖」打造不實訊息反擊體系。

從無國界組織的觀察來看,台灣新聞自由毋庸置疑,但仍有利益衝突、假新聞等問題;無國界組織認為台灣政府把脆弱的媒體生態視作國防威脅,「尤其台灣民眾對媒體信心是民主國家最低,導致民眾寧願相信假消息,也不願向專業媒體查核」。如果這情形沒有改善而遇到戰爭時,我們的新聞媒體與閱聽大眾反而是最沒有「韌性」的一環。

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從俄烏戰爭鑑往知來,烏克蘭能抵擋攻擊長達三個多月,關鍵之一,就是未被摧毀的網路,對內持續通報撤退資訊;對外把第一手戰事消息帶向全世界。換言之,台灣更該從俄烏戰爭學習經驗,根據官方施政,台灣未來五年會投入最大心力,將自身蛻變成為智慧國家,綱領之一即是發展「數位基盤」網路體系,從基礎建設到資訊安全,不僅要反脆弱更要強韌性。

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