中國的非洲經濟戰略（上）：北京共識與華盛頓共識的戰爭

2015年12月，中國國家主席習近平出席在南非約翰尼斯堡舉行的第五屆中非合作論壇時，宣布將提供非洲600億美金的援助總額，與2009年第三屆提供的100億美金比起來，足足成長了六倍；如果與2015年中國對非貿易總額1790億美元相比，也佔了三分之一。

在這600億的援助金額中，涵蓋了農業、工業、基礎建設、金融、綠能、投資、濟貧、公共衛生、人文、安全等十大項目，一共有約50個非洲國家與中國合作，換句話說，沒有與中國合作的非洲國家，不到5個。自中國改革開放以來，以世界工廠之姿累積起的雄厚資本，成為中國在非洲發展經貿關係的關鍵後盾；然而，自2000年第一屆中非合作論壇開始，中國已經成為非洲最大貿易夥伴，這項身份意味著19世紀以來歐美等「殖民母國」影響力的衰退。

儘管中國強調「只做經貿、不碰政治」、「非洲是非洲人的非洲」這類夥伴關係，但依舊引起「新殖民主義」的疑慮。本文試圖從中非經貿發展切入，並且與「亞洲基礎投資銀行（亞投行）」及「一帶一路」計畫結合，以求能較為通盤地掌握中國的地緣政治戰略。

華盛頓共識 V.S. 北京共識：詭異的共存

華盛頓共識，指的是在1989年時，因拉丁美洲國家的債務危機，促使國際貨幣基金（IMF）、世界銀行（WB）等以新自由主義為導向的國際金融組織，於華盛頓研討解決方案時所研擬之對策。其主要內容為美式新古典自由主義，透過金融自由化、去管制化，加速資本主義化，輸出美式資本主義，以維持經濟體系之穩定，這項原則應用在東歐等前共產國家，稱之為「震盪療法」。

北京共識則是2004年時，由北京清華大學兼任教授Joshua Cooper Ramo提出，其基本概念來自於中國改革開放的成長經驗，強調「主動創新和大膽實驗；堅決捍衛國家主權和利益。靈活面對，因事而異，不強求劃一為其準則。」他認為北京共識不僅是中國的成就，也是其他開發中國家的更佳參考。

這兩種共識，成為歐美國家與中國在非洲進行經貿與政治交流的準則，也可說是兩種意識形態的競逐。由於華盛頓共識高度介入受援助國的經濟制度，甚至附加政治改革的要件，因此對於非洲各國而言，是一種「具有壓力的善意」。國際貨幣基金非洲部副主任Roger Nord，在2017年4月時便表示，非洲各國必須努力減少本國的赤字，才能獲得該基金的金融援助。

這種手段，源自於歐美大多數已是民主國家，國內輿論往往難以容許自家政府協助反民主、反人權的政權存續。故而儘管在地緣政治與國家利益的考量下，有著所謂的「民主假期」，仍會要求受援助國維持表面的民主體制，並且不得任意處決政敵。然而，對於非洲國家而言，這種模式的援助，不得不讓各國回憶起自殖民時代開始的政治與經濟控制，而這種「被迫接受殖民母國繼續指指點點的」厭惡情緒，則被非洲各國統治當局用來壓制國內想促進民主改革的公民社會發展。

在華盛頓共識因一連串的失敗（以2008年美國次貸危機為最著名的例子）而式微時，北京共識則以開發中國家的模式繼起。中國政府特別針對非洲國家的反殖民情緒，強調不干涉政治、不輸出中國政治文化，只做生意跟提供援助，迅速獲得非洲各國的歡迎，連帶使得貿易總額節節上升。早在2011年時，就以1663億美金超過美國，成為非洲第一大貿易夥伴，並持續至今。

由於中國並沒有國內對於自由民主輿論的制衡力量，加之援助方式多半是政府對政府、或是由國營及民營企業直接進行投資，因此在實務上是穩定了非洲各國的既有政治局勢，讓當權者得以加強對國家的掌控，在當前的軍閥統治基礎上，同樣意味著對於公民社會與政治異議勢力的壓制。中國經濟學家夏業良便曾批判：

中國「不附加任何政治條件」的對非援助，實際上是對各國高層領導人的賄賂，並容易引起當地人民的抵制。

弔詭的是，正因為對於受援助國政治結構的要求不同，華盛頓共識與北京共識和平共存了一段時間。以查德為例，中國目前包辦了煉油廠、網路電信設備，並且提供大量的醫療資源與民生用水等建設援助，但法國駐軍仍持續駐紮，且每一任法國總統就任，查德都會在第一時間以致意為名，徵求其政治及軍事上的肯認。

Photo Credit: Rama @ CC BY-SA 2.0 FR

茲舉一例，查德於2008年曾遭逢東邊叛軍攻入首都恩加美納，民眾多半相信是因為當時查德總統德比（Idriss Déby）與法國總統薩科奇（Nicolas Sarkozy）在難民問題上有衝突，因而法軍刻意袖手旁觀，讓叛軍長驅直入，最後因叛軍內鬨，局勢才穩定下來。

經濟援助的兩種面向：戰略性物資與就業機會排擠

北京共識的具體落實，從經濟援助往各面向的工程建設發展，從而引發不同的反應。初期階段，援助模式偏向期限型、單一的有形建物，麻省理工學院教授Nicholas Negroponte接受紐約時報記者訪談時指出，「中國的援非項目經常做完就走，除了給當地人留下一條道路或一座體育場外，看不到其他東西。」

隨後調整為公衛、經貿等較為長期且持續性的援助，由於有了持續性的互動，許多中國民眾也往非洲各國移入，從進出口生意開始發展市場，並逐步擴展到各種產業。例如納米比亞的中商黃躍權，從紡織商起家，目前已經是太陽投資集團負責人，與該國執政菁英保持良好的密切關係。

然而，隨著經貿關係的蓬勃發展，中國企業為政治服務的特色，也在非洲各國造成爭議。戰略性物資是最顯而易見的面向，例如納米比亞的鈾礦、尚比亞的銅礦、查德的石油等，都可見到中國企業的身影。