中國軍艦進入日本領海的多重意義(下):只遵守「自己説了算的國際法」

中國軍艦進入日本領海的多重意義(下):只遵守「自己説了算的國際法」
Photo Credit: Reuters/達志影像

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進入日本領海事件,一方面反映了中國對海洋利益的追求(包括軍事和經濟利益),又反映了中國企圖利用國際法的解釋,去合理化這種追求。這是中國正在面臨海洋利益問題上角色轉換的矛盾。

中國軍艦進入日本領海的多重意義(上):張冠李戴的「吐噶喇海峽」

中國利用國際法推進自己的利益

在分析過這些問題之後,可以進一步探討這個事件背後的意義。中國外交部發言人把行爲定位為「航海自由」。這令不少人感到「拿錯劇本」。畢竟,這個詞語經常出現在美國人的口中,而中國一直是反對者。但事實上,只要仔細觀察中國在2008/2009年這個關鍵節點前後海洋政策的轉變,就可以看到這並非偶然。

中國傳統上是一個陸地國家,對海洋關心甚少。在中共建國後,部分由於實力不足的原因,陸地權益還長期是中國政治和軍事界所最為關心的問題。但改革開放以來,海洋權益一步步成為中國所關心的問題。這一開始是出於防衛的需要。1982年,劉華清出任海軍司令員後,中國海洋戰略從早期的「近岸防禦」調整為「近海防禦」。所謂近海防禦就是「第一島鏈內是依據海洋法公約規定的我國管轄範圍。和原來的近岸防禦相比,這種海區的概念必須擴大,隨著經濟發展與技術的進步,將逐步擴大到第二島鏈」[1]。

所謂島鏈,是指中國認爲自己是一個「海洋不利國」。雖然有漫長的海岸線,但同時又被一系列島嶼所包圍。第一島鏈指千島群島、日本、琉球、台灣、菲律賓等一線的島嶼;第二島鏈是指小笠原群島、北馬里亞納群島、關島和帛琉(三者均受美國保護)等一線的島嶼。於是進出大洋,都需要通過各個海峽。台灣是唯一的例外,可是台灣還沒有被中共控制。實現劉華清的目標,海軍能自由進出日本群島各海峽是首要條件。

中國近年來在東海和南海的活動頻繁,不必多言。但在這種進程中,中國遇到了最大的尷尬就是國際法,特別是公約。現在常有中國專家抱怨,國際法是西方制定的遊戲規則,但公約卻不是西方制定的,它是包括中國在内的幾乎所有國家一起制定的。

制定公約當年,中國還是一個大陸國家,對海洋的需求幾乎沒有,海洋意識還停留在「圈地」的階段,再加上一向的反美(和反蘇)意識,所以在公約制定過程中、國内法對相關内容的立法中,以及對公約的實踐中,完全站在了「弱國」的一方,「沿岸國」的利益,而不是通行國的利益。在美國、蘇聯和英國等海洋強國的支持下,公約保留了很多對航海自由有利的規則,但中國一向在實踐上都反對和違反這些規則。列舉幾個例子:

瓊州海峽從各個角度看都屬於國際海峽,但中國規定為「内水」,剝奪了其國際海峽的地位;中國在有爭議的西沙群島(實控)和釣魚臺列嶼(日本實控)都劃定了「直線基線」,群島内水域視爲内水;中國規定外國軍艦不能「無害通過」領海,除非得到預先批准或者預先通知;中國企圖用「歷史性水域」之類概念的定義九段線,但是在公約中只有「歷史性海灣」這個概念,而九段線從地理形態看顯然不是海灣(九段線這個問題較為複雜);中國甚至否定外國軍艦在專屬經濟區的航海自由權,比如在2009年的無暇號事件中,中國宣傳,外國軍艦在專屬經濟區「只有無害通過權」。

但是中國要發展成為海洋強國,採用海洋強國的立場則更有利。比如,中國要通過國際海道,自然希望海峽「道道暢通」;中國遠洋漁業的發展,希望沿岸國劃出的專屬經濟區越小越好;中國軍事上需要靠近其他國家進行偵查(像美國一樣),也不能任由沿岸國說「專屬經濟區只有無害通過權」。

這種變化,讓中國陷入「國際法的雙重標準」:她反對美國軍艦在南海專屬經濟區自由航行,自己卻跑到日本的專屬經濟區刺探情報;她反對沖之鳥礁擁有200海里專屬經濟區,但卻聲稱南海諸島(比如原生地理形態為低潮高地的美濟礁)擁有200海里專屬經濟區;她認為沒入水底五米左右的蘇岩礁(韓國控制)不具有領土資格,卻認為自己可以把沒入水底18米的曾母暗沙列為「中國領土的最南端」。

中國式的雙重標準在國際自然影響極差。它和中國在其他問題上的雙重標準一起,形成臭名昭著的「中國邏輯」。平心而論,這些雙重標準反映的是中國在以強國身份「融入世界」過程中的利益和價值取向的搖擺不定:是繼續自己圈地,還是阻止其他國家圈地?最簡單粗暴的做法,當然就是要兩種好處都佔了。它不對,很霸道,但值得從發展的角度去分析這種行為。

中國在國際法問題上的轉向

中國一再認為,美國要阻止中國崛起,但美國的戰略意圖,並非要遏制中國,而是希望中國崛起的同時要尊重國際法。而尊重國際法的一個重要的標誌就是「全面」遵守國際法,不能雙重標準,不能只遵守「自己説了算的國際法」。以美國為例,她絕不會一方面在南海展開軍事活動,一方面又不允許中國跑到關島和夏威夷的專屬經濟區進行軍事活動。

其實,中國成為海洋強國之後,在海洋問題上的利益將會和美國越來越相似。這正如蘇聯在航海自由的問題上和美國一致一樣。如果中國不堅持雙重標準的話,就應該向美國的立場靠攏。而在近幾年,美國一直在鼓勵中國和向中國施加壓力向這個方向發展,其手段當然也包括美國的航海自由計劃在南海的實施。

在美國的壓力之下,中國在實踐上逐漸向美國期待的方向轉變。最明顯標誌就是在2015年底,中美達成了在南海應用《海上意外相遇規則》處理軍艦相遇的問題。這個規則其實一直是國際法的一部分,在無瑕號事件中,美國就認爲美國沒有違反公約(公約規定在專屬經濟區,軍艦有航海自由),反而是中國違反了《海上意外相遇規則》。中美達成了這個協議,意味著中國不再堅持專屬經濟區内軍艦只能「無害通過」的違反公約的要求。與此同時,中國也大模大樣地在美國關島和夏威夷的專屬經濟區從事軍事活動。美國對此表態「符合國際法」和「歡迎」。在美國的壓力和鼓勵下,中國部分地放棄了雙重標準。這就是一個令美國滿意的例子。


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