中國軍艦進入日本領海的多重意義(上):張冠李戴的「吐噶喇海峽」

中國軍艦進入日本領海的多重意義(上):張冠李戴的「吐噶喇海峽」
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我們想讓你知道的是

如果日本政府的說法屬實,那麼中國並沒有行使對(假的)吐噶喇海峽的「海峽過境通行權」,而是行使了對真正的吐噶喇海峽的「通行權」。

7月2日,中國海軍的情報收集艦穿過日本北海道與本州之間的津輕海峽,在此過程中,中國艦隻進入了日本領海。15日,再有中國海警船進入九州北部對馬海峽的日本領海。17日,兩艘中國海警船又駛入津輕海峽的本州青森縣領海。接二連三的進入領海事件引起日本媒體的警覺,中國則以「無害通過」、「符合國際法」、「日方不需小題大作」而輕描淡寫。

中國軍艦此前進入日本專屬經濟區的次數頻繁,但進入日本領海則非常罕見。撇除進入釣魚臺爭議海域的事件,此前中國艦隻(包括軍艦與海警船)進入日本領海只有兩次:第一次在2004年,中國核潛艦駛入沖繩縣周邊領海,當時引起日本很大震動。

第二次發生於2016年6月,中國情報收集艦駛入鹿兒島縣口永良部島以西日本領海(2016年事件)。這是中國一連串進入日本海域行動的一部分。2016年6月8日上午三艘中國三艘海警船也進入了釣魚臺的12海里領海。6月9日,中國軍艦進入了日本釣魚臺附近的毗連區,幾乎同一時間,俄國的三艘軍艦也出現在釣魚臺毗連區海域。 6月15日淩晨3點半左右,中國海軍情報收集船進入了鹿兒島縣口永良部島以西的日本領海。6月15日下午,中國另外三艘海警船再次進入釣魚臺領海。6月16日中國軍艦情報船進入沖繩縣北大東島以北的毗連區。短短不足十天,中國在日本附近活動頻頻,令日本大爲頭痛。

這五次事件中,第一次顯然是孤立事件,後四次則有相同的思路。其國際法意義,比軍事意義更爲重要。由於最近這三次事件還沒有充分發酵,這裡以2016年事件為例進行分析。

據稱,當時日本一開始的初步意見是利用「領海的無害通過權」處理,但經過更深入的分析之後,傾向認爲中國違反了「無害通過」的規定。但中國方面則堅持,中國在實踐「航海自由」:國防部和外交部相繼表示,中國當時實踐的是對吐噶喇海峽的「海峽過境通行權」,和「領海中無害通過無關」。在日本政府還在研究立場為何的時候,中國學者劉海洋已經發表評論,說日本在航行自由問題上「很虛僞」,「干擾西太平洋海域航行自由的做法應該引起國際社會的高度警惕。」 這樣,日本主張的「無害通行」與中國主張的「海峽國境通行權」成為雙方交鋒的關鍵,吐噶喇海峽也一度成為熱門關鍵字。

那麼,究竟什麼是「過境通行權」?它與「無害通過」有何不同?

「用於國際航行的海峽」與「海峽過境通行權」

1982年制定的《聯合國海洋法公約》(簡稱公約)中絕大部分的條文都是在1958年日内瓦四大海洋法條約的基礎上把國際習慣繼續「成文化」(codify),但是在「國際海峽」這個問題上卻是「新問題」 [1]。經過第三次聯合國海洋法大會上的激烈爭論之後,公約專門為此訂立了第三部分「用於國際航行的海峽」(straits for use of international navigation,這裡簡稱「國際海峽」),並為其度身定做了「海峽過境通行權」(right of transit passage)。

關於哪些海峽或者水道才是國際法意義上的「國際海峽」意見極為紛紜。根據公約第37條,「國際海峽」的定義是「在公海或專屬經濟區的一個部分和公海或專屬經濟區的另一部分之間的用於國際航行的海峽。」這個條文故意為「國際海峽」的定義留下模糊之處,也沒有列舉具體的水道。但根據本條和相關的規定,一般認為「國際海峽」具備三個因素:地理因素、法律因素和功能因素。

地理因素較為容易理解,主要是天然和窄長的水道(但何為窄長有爭議)。法律因素主要包括兩項:首先需要兩端都是公海或專屬經濟區(即國際水域);其次,海峽的寬度(最窄處)不足24海里。由於公約規定領海的寬度最大為12海里,因此這樣的海峽的一段就完全成為一國(或多國)的領海。相反,如果一條海峽比24海里寬,那麼必然有貫穿海峽的水域屬於國際水域;船隻享有自由航行的權利,無需引用過境通行權。

功能因素更為重要的,即這條水道必須是「用於國際航行」。這裡首先涉及可航行性,即是否適宜航行;其次是如何理解「用於國際航行」:是有可能被用於國際航行?是偶爾還是經常被用於國際航行?是否需要有一定的流量?這些問題都存在爭論。但可以肯定的是,功能因素是公約所規定必須的,否則符合地理因素和法律因素的水道有很多,這項規則極容易被濫用;世界上幾乎任何鄰近的兩個島嶼(或者大陸和島嶼)之間的水域都可以說成是國際海峽。

在公約制定之後,從航行的自由到不自由,海域大致依次被分為國際海域、國際海峽、領海和內水(此外還有群島水域,見後),相應地,各國擁有在前三個水域內的自由航行權、過境通行權、無害通過權。

過境通行權無害通過權有更高的自由度體現在:潛艇不需要浮出水面,飛行器可以穿越,以及沒有明確規定其他適用於無害通過的要求(比如不能操作武器、不能在船上起降飛行器、不能搜集情報等)的限制。但它的自由度比在國際水域的自由航行權要低:根據第39條,船舶和飛行器必須「毫不遲延地通過或飛越海峽」,「不對海峽沿岸國的主權、領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力」;「不從事除繼續不停和迅速過境的通常方式所附帶發生的活動以外的任何活動」;根據第40條,「非經海峽沿岸國事前准許,不得進行任何研究或測量活動」;根據第41和42條,沿岸國可以為海峽指定航道和制定過境通行的規則。可見,過境通行權設置的目的是為了讓外國軍艦和飛機可以順利通過,而不是為了讓外國船隻「任意(有害地)穿插」一國之內的水道。

包括日本在內的很多海峽沿岸國家,故意把海峽附近的領海寬度定得比一般的12海里窄,以便海峽成為國際水域,讓外國的船隻可以用自由航行規則通過海峽,而不需要進入沿岸國的領海。比如日本就把五個海峽規定為國際海峽,沿岸的領海寬度為三海里:宗穀海峽(北海道和庫頁島之間)、津輕海峽(本州島和北海道之間)、對馬海峽東西兩水道(日本與朝鮮半島之間)和大隅海峽(九州和屋久島、種子島之間)。

中國專家劉海洋認為日本虛偽的一個理由,就是指日本的這種做法:「看似日本對其海洋權益進行了自我限制,實則嚴重限制了國際社會共同享有的航行自由。因為在三海里領海寬度下,只為國際社會留出一條狹窄的航道,且不一定是可航水道。如果在這五處實行12海里領海,則這些海峽都成為適用過境通行制度的領海海峽,國際社會享有的權利範圍會大很多。」劉海洋的不滿在於日本這樣做之後,中國就無法以過境通行的方式,進入日本沿岸三海里之內的水域。要想進入的話,就只能用「無害通過」的方式,於是潛艇和飛機就不可以太靠近日本海岸。

但劉海洋這個指責是無法成立的。因為,第一,這是沿岸國家的一種普遍的實踐,也是公約允許的;第二,實際上日本在這五條海峽留出的航道,都是可航水道,不存在劉海洋所指的前提;第三,威脅沿岸國的安全本來就不是過境通行權的目的;第四,日本在海峽留出公海之後,船隻和飛機可以用自由航行的方式通過,享有的權利只會更大而不會變小。第五,能在海峽的國際水域中自由航行加上在領海中無害通過,與在整條海峽行使「過境通行」,那種方式對使用國更爲便利,實在是見仁見智。以筆者之見,按照這種制度的設計初衷為標準,還是前者的便利更大。

中國軍艦穿越什麼地方?哪裏才是吐噶喇海峽?

在2016年事件中,中國軍艦在日本領海的活動是否合法,這視乎它在當時行走路線如何,具體做了什麽。根據日本公佈的情況,海上自衛隊的P-3C巡邏機發現中國海軍一艘情報收集船於淩晨三時半左右進入鹿兒島縣口永良部島以西的日本領海,至淩晨五時左右,從屋久島以南駛離日本領海,駛入太平洋。 根據這種説法,中國是從永良部島及屋久島,與吐噶喇群島的口之島之間的水域從東海進入太平洋。

中國沒有具體指出航線,但在其國防部發言人所說,「吐噶喇海峽是適用於國際航行的領海海峽,中國通過該海峽符合《聯合國海洋法公約》規定的航行自由原則。」這暗示了中國當時的路線是「通過了」 吐噶喇海峽。在《環球時報》和《中國新聞網》的報導中,附加上「小知識」:吐噶喇海峽,連接東海與太平洋,是吐噶喇群島各島之間的三條水道統稱。三條水道具體是口之島和中之島之間的口之島水道(Kuchinoshima Channel),中之島和諏訪之瀨島之間的中之島水道(Nakanoshima channel),諏訪之瀨和惡石島之間的諏訪之瀨水道(Suwanose Channel)。

吐噶喇海峽

由此可見,雙方描述有很大差異。根據日本的説法,中國並沒有通過所指的「吐噶喇海峽」三條水道中的任何一條。由於日本給出了相對詳細的信息,似乎其説法更爲可靠。

其實,只要翻查詳細一點的地圖,就可知內裡乾坤。國際上說的吐噶喇海峽,正是前文說的「永良部島及屋久島,與吐噶喇群島的口之島之間的水域」,而不是中國說的「三條水道的統稱」。如果記者不知就裡,一找吐噶喇海峽,就必然會找到正確的那條。比如親中的香港《文匯報》附帶的地圖,就把「吐噶喇海峽」標註在正確的位置

如果日本政府的說法屬實,那麼中國並沒有行使對(假的)吐噶喇海峽的「海峽過境通行權」,而是行使了對真正的吐噶喇海峽的「通行權」。

這樣一來,中國是較爲無理的一方。因爲吐噶喇海峽是一個寬度超過24海里的水道(在海峽内有一稱爲「平瀨」的暗礁,它沒有產生領海基線的權利),於是在法律屬性上,首先不符合「國際海峽」的要求。中國完全可以用自由航行的方式穿過這片海道的國際水域部分,或者用無害通行的方式穿過日本的領海,但是無權引用「過境通過」的方式進入日本領海。

中國官方的地理知識不至於這麽差,但對廣泛流傳的《環球時報》提供的「小知識」也沒有作出糾正。貌似中國是有意張冠李戴。

若中國軍艦真如中國所說通過了假的「吐噶喇海峽」(以下稱呼為三條水道),這又是否合法呢?這首先牽涉到三條水道是否國際海峽的問題。中國有專家認爲一個水道,只要兩端都是公海或專屬經濟區,就可以算是國際海峽。從以上分析可知,這種理解實在偏頗。三條水道,都滿足地理因素和法律因素,但三條水道是否國際海峽必然要考慮其功能屬性,而是否滿足功能因素卻充滿爭議。日本駐華大使館向中國反駁,吐噶喇海峽並不是國際海峽,因爲歷史上幾乎沒有什麽國際船舶在吐噶喇海峽內航行。如果如日本所說的,沒有什麽國際船隻穿越的話,很有可能不能算是國際海峽。

即便三條水道是國際海峽,外國船隻也不一定能引用過境通行權。這是因爲在公約第36條規定:

如果穿過某一用於國際航行的海峽有在航行和水文特徵方面同樣方便的一條穿過公海或穿過專屬經濟區的航道,本部分不適用於該海峽;在這種航道中,適用本公約其他有關部分其中包括關於航行和飛越自由的規定。

真正的吐噶喇海峽距離三條水道很近,它中間又存在穿過公海或經濟專屬區的航道,所以它可以算是屬於「在航行和水文特徵方面同樣方便的一條穿過公海或穿過專屬經濟區的航道」。因此,三條水道符合第36條的要求,過境通行權就不再適用。外國船隻在從東海穿越到太平洋的時候,完全有理由使用吐噶喇海峽行使「過境通行權」,而不是三條水道。(當然,在這裡,如何界定「在航行和水文特徵方面同樣方便」這個條件,會存在爭議,但在我看來,吐噶喇海峽與三條水道之間的關係可以滿足條件。)

過境通行還是無害通過

分析了以上國際法的地位之後,我們可以再來考察中國船隻穿越的時候,是否符合過境通行的標準。

從前面的討論可以知道,過境通行權是為了讓軍艦和飛機能順利通過國際海峽,於是它帶有一些限制。根據上文所述,它必須要「毫不遲延地通過或飛越海峽」;「不對海峽沿岸國的主權、領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力」;「不從事其繼續不停和迅速過境的通常方式所附帶發生的活動以外的任何活動」;「非經海峽沿岸國事前准許,不得進行任何研究或測量活動」。

從報導看,中國在領海中逗留1.5小時左右,這個速度是否能算「毫不遲延地通過」以及「繼續不停和迅速過境」的方式難以肯定。按照日本所說的路線,在永良部島及屋久島到口之島之間的水域,長度有限,以最長直線距離計算永良部島最外沿12海里+永良部島到屋久島之間的距離+屋久島最外沿12海里,也不過是30海里左右。以一艘現代化的軍艦,最高航速可以輕易超越30節(即每海里/小時),但如果稍微慢一些,只要不太「過分」特別是沒有停頓,也算是可以滿足這個條件。

從日本方面的報導看,中國軍艦配備搜集情報用的天線。但即使中國開動了這些設備(很可能如此),也不能說是威脅了主權、領土完整和政治獨立的武力。而且,單純開動了這些設備,也不能視爲「海洋研究」及「水文測量」(和無瑕號事件不同)。

如果勉強要算的話,就只能說中國開動了這些設備,算是違反「不從事其繼續不停和迅速過境的通常方式所附帶發生的活動以外的任何活動」。但中國和日本沒有聲稱軍艦真的開動了這些設備,實際上,即使開動了這些設備,是否能算是違反了這個規定也存在很大的主觀性,極具爭議。

因此,我傾向認爲,中國在這個過程的活動中並沒有超出「過境通行」的標準。

問題的複雜性在於,在國際法上,外國船隻在國際海峽可以行使兩種權利,過境通行權和無害通過權。兩者的主要區別如前所述。在具體每一次通行的時候,行使了哪一種權利,需要用具體的行爲來做出宣示。(比如,如果中國飛機或海底潛艇穿過了國際海峽,就可以確定是在行使過境通行權而不是無害通過權。)

但問題在於,根據現有信息,無法確定中國真的是「過境通行」,而不是「無害通過」。根據船隻通過的實際情況,有可能被認爲是「過境通行」,而不是「無害通過」的舉動,只能是「任何目的在於蒐集情報使沿海國的防務或安全受損害的行為」。但既然中國沒有承認搜集了情報,也就沒法以此説明自己確實是「過境通行」而不是「無害通過」。

根據以上的分析,如果中國軍艦在三條水道中穿過,若堅持行使過境通行權,那很大機會是違反公約的。如果中國軍艦在吐噶喇海峽通過,由於它不是國際海峽,所以根本無法行使過境通行權。所以,中國軍艦的行爲,如果要解釋,只能說是無害通過,才能符合國際法。中國認爲自己行使過境通行權,這還需要在有證據表明中國軍艦「真正在搜集情報」的基礎上。但這一來,又違反了國際法。

中國軍艦進入日本領海的多重意義(下):只遵守「自己説了算的國際法」

註解

[1] Ana G. Lopez Martin, International Straits, Concept, Classification and Rules of Passage. Springer, 2010

責任編輯:翁世航
核稿編輯:彭振宣


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