青年返鄉打造旅宿,是違法還是台灣的未來?

青年返鄉打造旅宿,是違法還是台灣的未來?
Photo Credit: 老寮Hostel
我們想讓你知道的是

一群成長於台灣的青年們,用他們的視角在各地呈現出屬於台灣這塊土地的生活樣貌,他們返鄉、推廣在地,卻受限於多年從未修正的過時法規,陷入想要合法卻也無能為力的困境⋯⋯

唸給你聽
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文:溫名秀(Dear b&b台灣精選旅宿指南 共同創辦人)

「改變年輕人的處境,就是改變國家的處境。」、「一個國家的年輕人沒有未來,這個國家必定沒有未來。」這是蔡英文總統在2016年就職演說,對於任內、對於台灣,也是對台灣的青年所發表的重要承諾。而觀光產業,在台灣經濟成長趨緩的此刻,無疑是取代代工製造相對環保的綠色經濟,更是在台灣外交困頓的現下,唯一一個以「台灣」為名推廣的產業。所以,若觀光產業的年輕人沒有未來,這個產業,也必定沒有未來;改變觀光產業中青年的處境,就是改變台灣觀光產業的處境。但反觀實際狀況,政府一方面說要發展觀光、鼓勵青年創業,另一方面卻又持續不合時宜的法規、甚至提高罰款,箝制阻擋青年在產業創新,我相信這不是小英總統與民進黨政府對青年政策的實踐。

當初我與我的創業夥伴想帶更多人住進台灣之美,四年來評鑑採訪超過500間各具特色的旅店民宿,也因為深入台灣各地,才深切認知一個地方的觀光是否活躍,與青年是否參與息息相關,也在這過程更深刻體悟觀光業對台灣的重要。

台灣要走向國際,政府就更應該重視觀光業,觀光業才是真正帶不走、移不了的產業;也是唯一用「台灣」為品牌名稱的產業,在外交困頓的此刻,觀光是一個很好的軟性突破,讓更多世界旅人認識台灣這個國家,對以中小企業為主的台灣,對民生經濟也有大幅助益。旅宿的發展又更是觀光產業的關鍵。

以我自己出身的台南為例,台南近年成為顯學,但在我國高中時,鮮少有觀光遊客,當時台南飯店就那幾間,旅遊行為多半是自嘉義阿里山下來,到台南看古蹟、吃小吃後,就到高雄去過夜;當時的台南,弊案纏身,公車甚至破產停駛,整個城市非常沒有活力;但後來老屋民宿興起,大家開始會為了想住有特色的民宿去台南,也因為住下來、停留時間變長、消費機會變多,於是開始滾出了更多咖啡店、藝文空間,吸引更多年輕人移居台南,整個城市開始活了起來。

一間好旅宿是啟動社會變化的樞紐

所以,一間好的旅宿,比起一間咖啡店、餐廳,更能成為這個城市對外的連結平台,是一個對外交流的起點。從過去的經驗來看,旅宿的發展,能夠帶來很多對產業面、外交面、文化面、社會經濟與政治面的影響。

首先談產業面。一個國際級的觀光城市,需要有各種不同定位的旅宿來滿足不同客群的市場需求,需要大型的國際飯店、商務旅館、精緻又具美學的Boutique Hotel(精品旅店)、服務頂級客群的渡假型Villa,也需要以人為主的民宿、背包客交流的Hostel。當市場愈開放自由競爭,就愈能自然淘汰不夠用心、經營不善的旅宿業者,讓好的業者留下來,才能讓整個產業向上提昇、愈做愈好,而非劣幣驅逐良幣。

從外交面來看,觀光旅遊本來就是一種軟性手法,是外交溝通中最易讓人親近的方式。每一個來台灣的外國人,無一不是經過一連串觀光業者的服務來認識台灣。這也是為什麼觀光產業的向上提昇,對國家的影響可能遠比其他產業來得更影響深遠,不夠用心、品質不良的業者都是在傷害台灣的國際形象。

而在文化面來說,要推廣自己,必先認識自己,文化才真正是觀光之母。旅宿是內外連結的最佳平台,愈在地深耕就對其中脈絡愈能夠掌握,內化後對外說起台灣的故事也就愈能具備吸引力,所以好的旅宿在傳遞分享在地特色的同時,也會因此被推著更深入認識腳下的土地與歷史,這對台灣人形塑自我認同與文化傳承,有莫大助益。

而審視觀光旅宿業對整體社會的意義,更能看出這個產業發展將能帶動青年返鄉、平衡區域發展,為鄉村帶來新的經濟可能與就業機會。不單是社會經濟面的影響,青年返鄉更有助於減緩鄉村老年化的困境,對於整體社會的和諧穩定與世代的理解對話有很大的幫助。更甚者,一個城市有青年參與、有對外交流的機會,就能進一步降低地方政治長期被特地少數族群把持的可能,才能真正開放公民參與政治,讓地方持續有新的活力、公平與平衡地發展。

因為對台灣的「愛」,青年返鄉推廣觀光

台灣各地早已有許多青年返鄉投入住宿和旅遊的發展。這些青年都是源自對自己國家與對土地的熱愛,他們到台中、到台南、到嘉義、到高雄花蓮台東,希望能向更多旅人介紹自己故鄉的美好,他們用更貼近於土地的方式,將旅宿或工作室打造成地方的平台,帶旅人體驗更深度的旅遊行程,這是大型旅行社可能因為成本考量而沒有投入的區塊,也是吸引許多國內外旅人的亮點。

台中一位熱愛自行車的旅宿主人,因為多次熱血騎車環島,後來決定與台中手工單車品牌合作,創辦以自行車為主題的背包客棧,帶旅人騎乘單車,縱遊台中彰化與南投。台南也有旅宿主人,既是攀岩教練,也是兒童體感訓練老師,他們結合老屋空間,用天井打造出絕無僅有的室內攀岩體驗場。還有高雄的旅宿主人,放棄台北的金融高薪,回到高雄老家改造外婆當年創立的第一間婚紗店,不僅空間改造獲得獎項肯定,也同時結合在地導覽,更獲得CNN採訪報導,還帶CNN記者深入富有歷史的高雄鹽埕巷弄,採訪更多老店。以及新竹的藝文思想沙龍、苗栗的農事體驗客棧等等,這些都是來自於一群成長於台灣的青年們,用他們的視角在各地呈現出屬於台灣這塊土地的生活樣貌。

他們願意返鄉、推廣在地,卻受限於多年從未修正的過時法規,陷入想要合法卻也無能為力的困境,政府更不斷以開罰取代輔導,還有立委屢翻提高罰款金額,都讓這些深愛台灣土地的青年絕望。

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Photo Credit: Dear b&b
新創旅宿受限於過時法規,陷入無法合法的困境

到底現在的法規悖離目前產業發展與市場需求多遠?目前政府用《民宿管理辦法》與《旅館管理辦法》管理旅宿,在現行的規定下,這些新創旅宿又遇到什麼樣的法律困境?

一、若青年走《民宿管理辦法》申請

民宿管理辦法訂立於2001年,因應台灣加入WTO ,政府為彌補休耕政策並促進傳統農業轉型,於是鼓勵農民活用資源、美化農舍、發展農業觀光經濟,為輔導推動而更訂立民宿管理辦法加以管理。

在當時的立法時空背景之下,民宿法定義的民宿:「利用自用住宅空閒房間,結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動,以家庭副業方式經營,提供旅客鄉野生活之住宿處所。」

並限制民宿設立的地目,必須位於觀光、國家公園、原住民、偏遠或離島等地區,更明文將民宿排除在都市地區之外;然而,台灣國土規劃與都市計畫的土地分區歷經多次變革,許多看似偏僻的鄉鎮,也早已劃歸為都市計畫區,法律規定的「非都市土地」根本寥寥無幾,台灣許多具有觀光可看性、有強烈住宿需求的都市地區,卻因為地目的限制而胎死腹中。

況且時至今日,台灣的民宿產業發展早已不同以往,從家庭副業走向專業化、精緻化,更結合當地歷史文化特色來推展,民宿已不單是住宿空間的分享,而是深耕在地文化、串聯城市內外、帶動地方觀光發展與推廣台灣的重要平台,這是一個趨於成熟的產業勢必發展的方向;但法規仍停留在16年前一字未曾修過,並以當時為求管理方便制定的舊時思維,來打擊現在早已轉型的新型態民宿,形同要求已懂得用電生活的現代人,退回鑽木取火的石器時代。

二、若青年走《旅館管理辦法》申請

若今天要返鄉到台中高雄甚至台南經營老屋旅宿,縱使不申請民宿執照,改以申請旅館執照,卻會發現,看似門檻容易的旅館管理辦法一間房間也可申請,但其建管與都市計畫法規卻仍與幾十間房的旅館要求相同,等於只是要騎機車卻也要考大卡車的執照。以下僅用有限的篇幅呈現部分不合理之處:

(1)建管法規的不合時宜

青年返鄉經營老屋旅宿,多是回到老家或另外承租適合的老屋空間,但老房子都會遇到棘手的建管法規。多數老屋在規劃建造當時,建管法規相對寬鬆,30~60年前的老屋,根本難以符合現今愈來愈嚴苛的建管標準:

例如巷道寬度的要求,早期較無都市計劃的概念,許多老屋可能位於巷弄狹小的老市區或市場旁,若申請旅館無論規格都須有8米巷道寬(編按:通常是雙向單車道的寬度);但從消防救災的考量來看,現已有1.8米寬的消防車能夠進入巷弄,且若旅宿僅入住2~10人,其逃生疏散的需求與一般住宅無異,是否還有需要強制到8米的巷道寬度?

旅館法也規定,必須設有防火安全梯,且走廊、樓梯需一定寬度,但對於老屋,早期建築使用多半為木造建材、空間也盡可能利用,與現代重視消防逃生的思維截然不同,因此老屋的樓梯用的是木頭,寬度也是窄的、足夠一個人通過即可,先天空間條件就與現代建築法規不符;但若為了讓老屋合法申請旅館,等於必須拆除原有建材與結構,這樣老屋還是老屋嗎?政府無疑是用現代住宅的嚴格建管標準,要求早期老屋必須削足適履,才得以符合今法的荒謬之最。

同時,在無障礙設施的要求也令人匪夷所思,雖明定50間房以下的旅館無需準備無障礙房間,但卻依然要設置無障礙廁所;對照民眾更常出入、需求更大的便利商店、小型(90坪以下)餐廳咖啡店,卻反而沒有要求。甚至要求旅館必須有防空避難空間(地下室),這種動員戡亂時期訂立卻從未檢討的舊時法規,早已與現代時空不符。

(2)都市計劃法規的不合時宜

都市計劃對停車位的必備要求更悖離今日節能減碳、環保綠能的旅行趨勢。即使旅宿位在捷運公車站旁的交通便捷之地,依然要準備停車位,甚至有地方政府要求在50公尺內備設,在現今停車位一位難求的都市地區,根本強人所難;若尋覓不得停車位,其代金更是沒有考量租期,即使旅宿租約僅一年,同樣必須付上終生買斷的停車位費用,高達幾十萬甚至幾百萬的代金制度,根本不是青年可以下手的替代方案。

三、不管是民宿法或旅館法,老屋都會有的違建難題

30~60年前的老屋自然有多年因應住者需求修繕調整空間的過程,加以早期大眾鮮有建管法律知識,政府也未盡宣導之責,導致許多民眾在建管實施初期,仍常見未請照就自行建屋,或是為了居住需求自行修繕但未通報政府,形成多數民宅常見書圖不符導致現今老屋難以申請旅宿執照。但數十年積累的違建空間早已成為另一種老屋的文化遺痕,這對返鄉承接老家或另承租老屋的青年,形成難解的困境。

因此時下建管根本難讓老屋旅宿存在,即使剛通過觀光地區地目的台南市,依然有眾多老屋旅宿難以申請為合法。

所以,現今營建署的建管法規,多未考量文化保存與觀光發展特色之面向,致使台灣旅宿產業難以更多元成長,反被政府箝制發展;且旅宿相關法規存在眾多與市場需求、產業發展脫節的荒謬之處,政府不應讓只是要騎機車的民眾卻要背負開大卡車的成本,不合時宜且多處設限的法規增加業者不必要的沈重負擔,反形成整個產業僅能讓財團富者才能進入的不公現象,對有心想投入觀光旅宿產業的青年實屬不利,相信是整個社會不樂見的方向。


唯有良好的法律,才能創建理想的社會環境。我們對於現今旅宿法規修法基本方向初步建議兩點如下:

1. 應為活化老屋另開建管彈性之道

若期待台灣能存有更豐富的文化、保有共同的生活記憶,鼓勵老屋的保存、鼓勵多元旅宿的可能,就應該要有更友善的法律與執法思維,促使這個社會走向更好的未來。所以,要保留老屋就要能讓其有新的經濟價值才能自然留存,因此更需要有彈性的建管法規與相關商業化的配套規範,鼓勵人民保存老屋並予以活用。

2. 應取消過時的分類定義,「民宿」與「旅館」應統合為「旅宿」,改以安全真正需要的客觀數字同時兼納自然文化考量來規範管理

現今旅宿發展蓬勃多元,早已難用政府規定的法律用字分類誰是「民宿」、誰是「一般旅館」、誰是「觀光旅館」,政府應跳脫強制分類定義的方式,應改用安全上真正需要考量的坪數、間數、入住人數,並同時納入與自然環境和歷史文化相關的屋齡、房屋建材、位置環境等資訊,來規範相對應的消防安全標準,讓旅宿空間能真正安全又留存旅宿自然與文化的特色。稅制也應改以客觀的量化數字統一徵收。讓「民宿」與「旅館」統合為「旅宿」,也才能消弭兩邊長期的對立現象,讓台灣的旅宿真正成為一體,共同攜手多元發展。

呼籲積極解決,建立以台灣為本體發展的觀光策略

觀光旅宿產業的問題積習已久,這十年有許多先進前輩奮鬥努力卻鍛羽而歸,青年早已變中年,政府相關單位舉辦過的論壇座談會多如牛毛,但我們需要的是「行動」,所以在這裡也提出四點明確的訴求,企盼民進黨政府能實踐小英總統上任時對青年的承諾。

1. 成立跨部會具協調權責的高層級單位

相較泰國、韓國觀光與文化同部門,菲律賓觀光局隸屬於外交部,資源與觀光佈局皆從國家角度出發,反觀台灣,觀光最高層級僅為觀光局,隸屬於交通部,在觀光發展的權限與視野明顯小於其他國家;且母法《發展觀光條例》未授權給交通部觀光局訂定例外法規。因此,民進黨政府應成立能整合觀光、外交、文化,且能協調營建署、農委會等具實權的部會平台,用更高的層級與眼光來部署台灣觀光的發展。

2. 應承諾此任內完成修/立法、解決積習多年不合時宜的法規

相較日本政府年年修法,台灣光一個16年未修的民宿法,從12年前就已啟動修法但卻仍一字未改,不合時宜的觀光旅宿法規,已嚴重影響台灣發展。大家青春都有限,要解決青年問題,就請在青年還是青年的時候解決才算,不要讓青年問題一代留一代。懇請小英總統於此任內完成修法或另立新法,正視嚴重性並解決問題。

3. 讓有法律困境的青年參與修/立法決策過程

政府舉行修法或觀光發展決策討論時,目前都只邀請已具合法身份的業者,但急待解決法規困境的青年卻不得其門而入。政府應虛心傾聽、了解青年問題、並正視處理,不能只著眼於現有法規框架下的合法業態或業主,如此才能避免政府與產業市場趨勢脫節,讓立法與執法跟上快速發展的產業脈動。

4. 在完成修/立法法前,應以輔導取代開罰,並取消浮濫補助,降低政府過度管制,讓市場回歸自由競爭,才能真正汰劣存優

台灣現行旅宿法規,從最初立法的思維、到長期以來的執法態度,都缺乏「輔導」機制,整部《發展觀光條例》更像是「限制觀光條例」;政府並未了解人民之所以違反法規,究竟是出於蓄意犯法,還是迫於惡法的無奈?

反而逕以「開罰」手段優先,甚至不斷提高罰款金額、追加罰款名目;青年若想尋求合法,政府也未提供便捷的輔導窗口,甚至還以稽察開罰作為發展觀光的績效,著實令人費解。政府與媒體將有心想合法卻無法合法的青年,與蓄意違法的投機業者都指稱為「違法業者」,這是對台灣旅宿新創的傷害。

政府也不應浮濫給予補助,不能僅是因為景氣波動、輿論壓力而急就章全面補助所有業者, 政府不應補助不願自我投資、改善品質與優化特色的業者,更不應讓不願成長的業者用不合時宜的法保障自己的生存,還因應其要求給予補助、提高罰金、編列預算加強稽察,這些都一再阻擋沒有話語權的青年參與產業創新。

上述已提及觀光對台灣外交、文化等各面向的重要性,政府應站在長遠永續的發展角度,制定大方向,佐以適度輔導,減少過度管制,讓市場回歸自由競爭機制,汰劣存優,才能讓觀光旅宿產業正向成長,讓台灣有更好的發展。

觀光產業對台灣至為重要,民進黨政府應從長遠永續的角度來擘劃台灣的觀光未來,而非像過去只求短期數字績效,應讓觀光回歸以文化為本,踏實發展,更要讓觀光成為外交利器,突破國際困局,讓世界更認識台灣。比起過去國民黨政府,此刻的民進黨更必須全力發展觀光,建立屬於台灣觀光發展的話語權,實踐真正以台灣為本體發展的觀光策略。

責任編輯:楊之瑜
核稿編輯:彭振宣

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