不平靜的東協50歲生日:中美因素、北韓、南海問題掀風波

 不平靜的東協50歲生日:中美因素、北韓、南海問題掀風波
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東協歡慶50年的這一週,中美、南海、北韓等課題陸續升溫。這個不寧靜的生日,像是現況的縮影,又像給未來半世紀的一則警訊。

新聞整理:葉蓬玲

2017年8月8日是東協50歲生日。

今年的輪值主席國是菲律賓,而50週年慶典舉行前,第50屆東協外長會議(AMM)暨相關年度會議就率先於2日至8日在馬尼拉舉行。在這看似值得慶賀的日子,各國實際上暗潮洶湧,會議中,最受矚目的當屬《南海行為準則架構》的確認,以及中國、美國與東協對北韓問題的立場。

東協組織內的巨大差異性,是世界少見的組成。宗教上,這裡有佛教徒、穆斯林、基督徒、道教徒;一些國家內部甚至有上百個民族,各有不同的語言;政治上,實踐不同的政治制度,從民主、君主立憲、軍政府到共產政權,10個迥然不同的國家,為彼此的利益而組織,也相互牽制。

回首1967年,東協在冷戰時期因反共需求而建立,五個創始成員國分別為印尼、菲律賓、馬來西亞、新加坡、泰國。冷戰結束後,越南、柬埔寨、寮國陸續加入,1984年,汶萊成為最後一個加入的成員國。此後,東協的功能才從政治意識型態的抗衡,轉化為區域安全及經濟合作共同體。

如今,談到東協,人們第一印象常是經濟成就,這可歸功於加緊區域貿易連結的政策,以及逐漸消除的貿易壁壘,使東協目前成為世界第七大經濟體,馬來西亞首相納吉曾經指出,根據比較樂觀的預估,東協最快將在2030年躍升到世界第四,成為新經濟秩序的中心。這塊天然資源豐富、青年人口眾多、消費力快速提升的市場,顯然已成為大國投資者的必爭之地。

然而,除了眼下可見的經濟成長,在東協邁入50週年之際,卻也有背後的隱憂,包括內部區域發展程度不一,外部則面對大國的政經牽制。

東協方式 ASEAN-way:「一致決」與「不干預內政」

東協50閉幕
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「東協方式(ASEAN-way)」是東協最為人所知、也充滿爭議的核心價值,即「不干預內政」與「一致決」。「一致決」,指的是任何決策都必須在所有成員國一致通過情況下才能執行,只要其中一國不贊成,決策便無法過關,需「協商」到全體成員點頭為止,讓小國的發聲也有其力道。

這兩項核心操作模式,其實立基於東協成員國的多元性,及新興獨立國維護及尊重彼此內政主權的歷史背景,也讓東協的整合模式不同於採「多數決」,且具備政治制度、聯盟法院的歐盟(Europe Union)。

對此,英國經濟學人(EIU)東協分析師Miguel Chanco卻認為,「東協方式」已經不合時宜,她舉例,在現行模式下,東協只能放任族群問題,如緬甸羅興亞人菲南安全局勢惡化的現況。她因而認為,是時候要給予東協秘書處更多實權,用更有效率的方式面對挑戰,以免喪失國際的信任。

東協模式是把雙面刃,它的存在確實有助於維護彼此的最大利益。相反,在發展不均的東協各國中,個別國家代表大多時候難以將區域利益擺在母國利益之前。一經拉扯,僵滯的局面可能導致雙輸的結果。

中美因素

中國用「一帶一路」將觸角深入東南亞,不僅成為東協最大貿易夥伴,也承攬多國鐵路、產業園區的建設。與此同時,美國在川普上任後,因採取「美國優先」的政策,而進一步將東協推向中國。

然而,東協與中國這位「好夥伴」之間,卻長期存在著南海領土爭議。尤其是越南與中國的南海爭霸戰,不僅在近年來因發現石油與天然氣而浮上檯面,更隨著越南今年6月進行石油探勘進一步惡化。

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南沙群島中,屬於越南控制範圍的南子島(Pugad Island)。 Photo Credit: Reuters

8月7日,中國更臨時取消了原訂與越南在東協峰會的場邊會談,據香港《南華早報》報導,這是因中國因不滿越南於東協聯合公報中,表達南海主權的堅定立場,並提及南海島礁上的「擴建」,似在暗示中國仍持續開發爭議地段。

中國外交部王毅也在受訪時,試圖回擊越南「賊喊抓賊」,「中國在2年前就已停止對南海的開發,南海建設的問題,恐怕正是提出此課題的國家所為。」

8月8日的「東協暨中國外長會議」上,東協與中國簽署了不具法律約束力的「南海行為準則架構(COC)」,看來越南已難在這環節裡獲得東協支持,即便美國、日本、澳洲於隔天早上公開反對COC,並呼籲東協與中國需擬定一份具法律約束力的文件。

北韓與東協的關係

除了南海主權爭議,本此東協外長會議上還有一個重要議題:北韓。

近日在北韓揚言攻擊關島後,美國在東協的聲音也隨之大了起來,根據中央社報導,本月3日,美國駐菲律賓大使館在一份聲明中說,「雖然朝鮮民主主義人民共和國(DPRK)是東協區域論壇(ARF)會員,但我們鼓勵所有國家,包括東協會員國在內,降低與北韓的外交接觸或交流。」

北韓
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北韓在泰國、新加坡、馬來西亞等東南亞國家均設有大使館,而根據聯合國國際貿易統計,泰國2015年向北韓出口了73.8億美元的產品。

接著在7日舉行的東協區域論壇上,美國國務卿Tillerson公開呼籲東協國家孤立北韓,以迫使平壤停止威脅區域和平與穩定的行為。Tillerson也在出訪泰國時施加壓力,希望泰方對北韓採取更多行動。

2014年軍事政變後,泰國遠美親中,與後者在泛亞鐵路項目、軍事配備買賣上皆有往來。近來,美國似乎在恢復與泰國的關係。泰國那黎宣大學(Naresuan University)講師Paul Chambers接受《海峽時報》訪問時表示,川普政府有感於中國在東協不斷提高的地位,因此Tillerson的拜訪像是一種宣示,宣告美國回來了。

中美旗子
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天然氣被國際視為最佳橋接能源,台灣也計畫將燃氣發電佔比調升至50%、燃煤降至30%、綠能提高至20%,以完成2025年非核家園之能源轉型目標;然而台灣天然氣幾乎全仰賴進口,若要提高燃氣發電配比,勢必要增加氣源購置,並確保原料能穩定輸入。

氣候快速變遷、全球暖化劇烈,聯合國氣候變化綱要公約《巴黎氣候協議》主張各國政府應減少碳排、調整能源配比,以逐步朝向100%再生能源發電的綠色未來。天然氣被國際視為最佳橋接能源,台灣也計畫將燃氣發電佔比調升至50%、燃煤降至30%、綠能提高至20%,以完成2025年非核家園之能源轉型目標;然而台灣天然氣幾乎全仰賴進口,若要提高燃氣發電配比,勢必要增加氣源購置,並確保原料能穩定輸入。

經濟部統計台灣天然氣進口比例,分別是澳洲約32%、卡達約25%、俄羅斯約10%。適逢今(2022)年3月中油與俄簽約供氣合約期滿,也因俄國總統普丁宣布「不友善國家」須以盧布購買天然氣,中油表示將不會與俄羅斯續約,現貨氣將採機動性購買,由不特定國家作為供應替代方案;然而,不指定氣源又想隨時找到符合的供貨量、熱值與船期安排來購買,供氣真能唾手可得、穩定無虞?外界都在熱切關注。

綜觀國際天然氣進出口趨勢,澳洲東部新興煤層天然氣(Coal Seam Gas,簡稱CSG)出口量持續成長,70%輸出至日本、韓國、中國等亞洲多國市場,使澳洲仍坐擁世界最大液化天然氣供應國寶座。傳統天然氣是由不透水岩石覆蓋的多孔砂岩地層中取得,氣體透過浮力經氣井移動至地面,無需抽取,但隨蘊藏量下降,需要由非傳統天然氣來補足。過去CSG熱值低,且技術未臻純熟、用水量高、恐有污染風險而無法量產;如今技術革新,能夠利用壓力變化來取得吸附於煤質基中的天然氣,同時用水量少,不致消耗澳洲珍貴的水資源,且鑽井成本比傳統多孔砂岩層天然氣低廉許多。

為供應出口所需,澳洲東岸的傳統天然氣儲量面臨枯竭窘境,未來5-7年須倚靠昆士蘭州內超過85%的大型CSG庫存,來支持生產量能,轉換為液化天然氣(Liquefied Natural Gas,簡稱LNG)滿足外銷需與其國內市場需求。澳洲政府也正擴大天然氣運輸管道佈建與效能,將北部與東部市場連接,並開發更多氣田,強化天然氣現貨供應力。我國雖然與澳洲簽約購置天然氣,但大多與西澳地區供應商交易,未與東澳產業締結合作關係,少了對新興氣源的探索,十分可惜。

對於俄羅斯「斷氣」解方,亦有增加卡達進口之呼聲,但中東區域局勢不定,恐對氣源供應造成嚴重影響。美國於1984年將伊朗列為恐怖主義國家,而沙烏地阿拉伯等中東鄰近國家也因伊斯蘭教派立場分歧,與伊朗對立,其友好國卡達也遭受波及,與多國失去外交關係,被施以經濟與交通封鎖,天然氣出口風險極高。已有烏俄戰爭作為前車之鑑,中東長久以來政局動盪,只怕危機一觸即發,造成台灣氣源將出現更大的缺口。

當亞洲國家紛紛採買東澳LNG,台灣進口澳洲LNG卻僅限於西部、尋找隨機氣源現貨氣供發電使用,不僅錯過購置先機,更難保充足貨源。東澳天然氣在國際間炙手可熱,但中油是否已準備與東澳廠商發展堅實合作關係、入手穩定氣源未雨綢繆、深化與澳洲經貿交流?除了深思熟慮,也須儘速展開東澳天然氣採買計畫,才可確保燃氣供電原料充沛、穩健能源轉型進程。


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