毫無「程序正義」的南鐵地下化公聽會,何來「實質正義」?

毫無「程序正義」的南鐵地下化公聽會,何來「實質正義」?
Photo Credit:南鐵青年

我們想讓你知道的是

作為台灣近年較有名的土地徵收爭議案件,南鐵案所遭遇的困境一如其他議題。人們多半無暇深究細節,卻容易被抹黑的言論和冠冕堂皇的官方新聞稿洗腦。

文:南鐵青年

台南鐵路地下化辦過六場公聽會,交通部鐵路工程改建局(下稱鐵工局)終於可在台南市東區、北區辦理協議價購,而強制徵收、暴力強拆、迫遷亦將隨之而來。

作為台灣近年較有名的土地徵收爭議案件,南鐵案所遭遇的困境一如其他議題。人們多半無暇深究細節,卻容易被抹黑的言論和冠冕堂皇的官方新聞稿洗腦。台灣人更常誤把土地徵收爭議當成公共利益與個人私利之爭,因而不假思索的相信他人應為公益犧牲,和自己無關。

這些錯誤觀念之所以深植人心,與台灣近代被殖民和威權統治的歷史不無關係。土地資源有限,藉由土地掠奪與重分配來削弱本地人民、獲取利益正是外來政權常用的統治手段之一。儘管解嚴之後,選舉等公民權利已逐步開放,土地徵收卻仍是威權體系的禁臠。

法治的基本原則是國家必須依照法律治理,非經正當程序不能限制或剝奪人民的基本權利。既然土地徵收常造成財產權、居住權等基本人權侵害,釐清徵收所應踐行的正當程序就成為其中關鍵。從經濟社會文化權利國際公約第七號一般性意見,我們知道,若政府未經過正式通知、探討替代方案、誠摯磋商等程序而強迫人民搬遷,就是違反國際法的迫遷行為。

土地徵收條例與施行細則雖於解嚴後制定,但立法者的觀念並無多少進步。在土地徵收程序中,人民並未被視為國家的主人,無從參與或改變決策,只有意見表達的權利受保障而已。然而,在南鐵地下化公聽會中,就連意見表達都成了奢求,官員彷彿全然不知民主國家所應踐行的正當行政程序為何物。

消失的會議通知 被剝奪的受告知權

從2017年4月14日第一場北區公聽會開始,南鐵地下化每一場公聽會都在程序問題上打轉。關於公聽會是否有效,各方從無共識。公聽會原本是一種公開說明與蒐集意見的工具,卻因土地徵收條例施行細則規定必須舉辦兩場以上的公聽會而產生質變。蒐集意見只有建立在「想聽」的前提之上才有意義,像南鐵地下化這種先射箭後畫靶的計畫,則不可能因為人民的意見而有所更動。公聽會宛如空殼,唯一的用處只是在形式上滿足必要數量罷了。

最能說明公聽會徒具形式的例子,就是那些消失的會議通知。開會通知是人民判斷這場會議與自己有無關係的基準,除非收到會議通知,一般人不會請假去參加一場與自己無關的公聽會或說明會。但這六場公聽會,每一場都有人抱怨沒收到通知。南鐵爭議從2012年爆發,政府花了這麼多年還找不出一個不會被退件的地址嗎?正如許多居民所說,罰款、繳稅都找得到你,徵收、通知的時候都找不到你。誰信?

土地徵收條例施行細則原本是為了確保人民至少有兩次以上的意見表達管道,才會要求政府在徵收前舉辦兩場以上的公聽會,並寄發書面會議通知。它也要求政府必須將人民的意見寫入會議記錄,必須公開說明和寫下自己的回應,必須將會議記錄送交土地徵收委員檢視——但若人民根本不知道應該要來開會,後續這些事情如何發生?

我們都知道不教而殺謂之虐,在法律上,這是人民的「受告知權」。實際上究竟有多少人沒收到通知?鐵工局根本不敢講。台南鐵路地下化工程被徵收戶數最多的是北區鐵路邊的十四層高樓社區住宅「長榮新城」,總戶數超過一千兩百戶。因十九棟大樓的地下室相通,大樓連續壁與鐵路東移後的地下軌道連續壁距離甚近,大樓安全飽受威脅。但在2012年到2016年間的都市計畫階段中,長榮新城的住戶泰半沒接到開會通知,只有部分人參加過鐵工局舉辦的一場說明會。

他們表達意見的權利在前一個都市計畫階段已被政府抹煞,進入土地徵收階段,鐵工局也沒有依法通知長榮新城居民參加北區公聽會。直到長榮新城管委會朱主委在北區第一場公聽會中抗議,會議主席施文雄才急忙變出兩場長榮新城公聽會。戶數既多,公聽會又決定得倉促,長榮新城的會議通知當然寄得七零八落。在8月3日的長榮新城第二場公聽會上,施文雄主席只敢說他們寄出一千三百多份通知,至於被退回了幾份,他不敢回答。

凡是官員不想講的事情,不管人民怎麼問,都問不出一個答案,這是每一場公聽會都會出現的狀況。許多專家學者與自救會均認為,僅有「聽證」才是有效的溝通管道,至於公聽會根本毫無意義。桃園地方法院的孫建智法官就曾公開批評,這些說明會、公聽會是「透明的黑箱」。

鐵工局不會承認自己黑箱,但他們也不怕人民看出公聽會辦得毫無誠意。7月19日,東區第二場公聽會引發人民強烈抗議,其中一個關鍵爭議是當天的公聽會竟與估價撞期——在公聽會進行的當下,鐵工局同時派人前往東區居民家中估算房屋價值,還通知人民要參與。除非有分身術,誰能同時出現在兩個地方?鐵工局到底是要叫人來參加公聽會,還是叫人不要來參加公聽會,抑或是根本不在乎人來不來呢?

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Photo Credit: 南鐵青年

曲解法令 會議紀錄亂寫當有效

許多人不是不知道鐵工局毫無溝通誠意,但公聽會會議紀錄必須交給土地徵收審議委員檢視,而土地徵收審議才是真正的關鍵所在。不過,會議紀錄並非由第三方公正單位製作,而是鐵工局。對照現場影片與會議紀錄,會議紀錄中的人民發言明顯遭到濃縮而嚴重失真,與政府一律複製貼上的罐頭回應沒有兩樣。

最極端的狀況發生在反台南鐵路東移自救會成員蔡佳玲身上。她在5月18日東區第一場公聽會時一口氣問了至少十個問題,施文雄主席只隨便回答了兩個。當天蔡佳玲不只提問,還列印了內政部聽證專區網頁,親手交給主席,主席答以意義不明的「依法辦理」。蔡佳玲提出的另一個重要問題是,為什麼可以先動工,再開公聽會?這樣辦公聽會有什麼意義?難道動工可以退回嗎?施文雄主席沒有回答。不只沒有回答,連會議紀錄都沒有。5月18日公聽會的會議紀錄中既沒有「蔡佳玲」三個字,也沒有她的十個問題。

7月19日的東區第二場公聽會,蔡佳玲來到麥克風前,提出程序發言,嚴正抗議上一場公聽會的會議紀錄有問題。土地徵收條例施行細則第十條第五項規定,公聽會的會議紀錄要在「下一場公聽會之前」完成並公告周知。既然會議紀錄明顯沒有完成,當然不能開下一場公聽會。在蔡佳玲第二次說明她被排除在會議紀錄之外的時候,施文雄主席直接宣布公聽會開始,完全不理她。

這不是會議紀錄問題第一次浮上檯面,東區和北區的第二場公聽會都有許多人抗議會議紀錄中少了他的發言。法律明文規定要在「下一場公聽會之前」,主席每次都說之後再補也行。反正,台灣從不缺超越法律的男人。

公務員違法 警察濫權

公聽會辦得零零落落,每個人都看得出台上的官員在硬拗,但是不管人民多生氣,政府總有辦法讓公聽會進行下去。不用解決問題,只要解決提出問題的人——這句話,特別適用於土地徵收。六場公聽會的前四場,身穿鐵工局背心的工作人員都在民眾進場時要求搜查背包和手提袋,甚至禁止攝影器材進入會場。這種事不應該發生在一個民主國家,具備執法者身份的警察還得持有搜索票才能合法搜查,「工作人員」又憑哪一條法律搜查呢?

工作人員都敢違法搜查了,警察豈會讓他們專美於前?4月14日北區第一場公聽會,反台南鐵路東移全線自救聯合會會長陳致曉要求在會議結束前問完所有的問題,讓每一個問題都能被列入會議紀錄。這時候,一名警察突然抄起麥克風,大聲威脅陳致曉,再不停止發言就要宣布散會,完全把主席晾在一邊。旁邊的年輕人看不下去,跳起來怒斥:「為什麼是警察宣佈散會?」才阻止了這齣叫人以為自己身在警察國家的鬧劇。

還有更扯的。7月19日東區第二場公聽會,居民質疑程序問題時,原本坐在一旁的國民黨籍議員盧崑福與其助理突然衝上前翻桌。桌子翻倒的巨響宛如某種信號,警察突然一湧而上,把陳致曉和其他數人抓出會場。其中有人只是站在一旁,有人手裡正拿著攝影機拍攝,有人正在扶助跌倒的居民,有人莫名其妙地被拖到門口,被警察團團包圍,只能坐在地上大哭。原來,警方早已預謀鎖定那些可能杯葛會議的人。掀桌的主角盧崑福雖然也被警察包圍,卻是三擒三縱,一拉住隨即放開,不知道在玩什麼遊戲,隨後盧崑福自行離開。

這樣抓人實在太沒道理。場內陸續有其他民眾發言,要求讓那些什麼都沒做卻無故被抓的人們回到會場開會。施文雄主席以他們曾有擾亂會議秩序記錄為由拒絕。有警察撐腰的人就是賴皮,連找藉口都不認真。有人是第一次來參加南鐵地下化公聽會,有人前幾場從沒跟警察起過衝突,也有人每次發生衝突都無端被警察鎖定、暴力對待。

沒有程序正義 何來實質正義?

在這些人莫名其妙地遭到預防性排除後,一位年輕女性問主席:「沒有程序正義,何來實質正義?」

不管任何人下令,鐵工局和台南市警局都不能預防性地剝奪特定人士參加公聽會的權利、限制他們的人身自由,那是違法的。會議秩序不能凌駕在警察職權行使法和憲法之上,然而,在欠缺正當性的時候,政府卻毫不忌諱使用警察與違法的手段解決人民——沒有人相信這種事會發生在第二次政黨輪替之後,發生在素有民主聖地之稱的台南,但它們確確實實地在2017年的台南市發生了,也將隨著程序與怪手的推進,越演越烈。

前大法官許玉秀主張,一切的正義都從程序正義開始,也由程序正義終結。然而解嚴三十年來,人治惡習仍持續阻礙民主法治的發展,不斷摧殘台灣人剛萌芽的公民意識。鐵工局與台南市政府顯然都沒有打算在台南鐵路地下化爭議中樹立任何民主典範,而這些違反正當程序卻宣稱有效、合法的公聽會,一再讓人看到,民主要進步是多麼不易,轉身擁抱威權卻是容易之極。

在台灣的土地徵收制度中,威權不死,也從未凋零。

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航


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