以小事大的藝術：看看新加坡、緬甸幫我們上的「小國外交」四堂課

文：劉必榮（本文摘自《國際觀的第一本書》，先覺出版）

小國有外交空間嗎？以小事大的藝術

「一個國家小不小，除了看實力，還要看領導人對外交的自我期許，以及在國際上的表現。如果沒辦法影響國際體系，沒辦法自己保護自己的安全，只關心與自身相關的議題，外交上的自主性也不足，就是小國。」

我們該如何觀察小國的外交？小國的外交有哪些特色？

先談一下什麼叫小國。學界對於小國，有些是根據土地和人口來區分，也有些是根據主、客觀認知來區分。早年有學者將人口一百萬以下的國家定義為小國，後來定義逐漸放寬，將人口一千五百萬以下的國家視為小國。至於領土，則以十萬平方公里為門檻，不到十萬平方公里者為小國。但是也有學者指出，經濟力量愈來愈重要，所以應該加入一項經濟指標，就是GNP不到世界GNP總量一％的國家，應該被列入小國。

這些土地、人口和經濟能力等客觀標準，後來都被證明沒有什麼太大的意義。因為許多標準都在變動（比如人口多寡的門檻），真正重要的是，要看兩個國家的相對位置（比如A國在區域內算是大國，但碰到美俄等國家卻變成相對的小國）、該國領導人對己身外交的自我期許，以及在國際舞台的表現。

一個國家如果沒辦法影響國際體系，沒辦法靠自己的力量保護自己的安全，所關心的事務也很窄，只對與自身相關的議題有興趣，外交上的自主性也不足，這就是小國。

新加坡：讓大國想吞也不敢吞的「刺蝟」外交

小國在外交上會有什麼「取向」？所謂「取向」，是指這個國家面對周遭環境時，是選擇孤立、中立，還是積極參與？這要看她所處的地理位置。以新加坡為例，地處麻六甲海峽的出口，自古就是兵家必爭之地。所以新加坡的外交政策也盡量左右逢源，引進各方勢力進入東南亞，讓他們彼此平衡，也藉此保住新加坡的安全。

新加坡資政李光耀曾經指出，新加坡的外交政策在於讓各個強國都認為新加坡和自己的利益是「相關的」。當新加坡和每一國的利益都相關時，各國怎麼可能去攻打新加坡呢？

新加坡一直想在區域中扮演有用的角色。除了交通與金融服務樞紐之外，新加坡也想成為教育中心，因此拉進許多西方名校在新加坡設立分校，希望吸引亞洲學生到新加坡求學。教育在這裡變成知識產業，也成為新加坡的新特色。新加坡人自己也承認，在性格上普遍存在著一種「怕輸」的心態。所以當新加坡一看到其他亞洲地區因興建賭場而帶來經濟繁榮，便也趕緊開始興建賭場。追上去、趕上去，增加自己的價值，是新加坡小國生存的要訣。

可是光靠在大國之間維持平衡，還是不保險，所以新加坡還依賴另外兩個方法來維持己身的安全：一是區域外交的自制，一是全民國防的建設。新加坡的外交官是相當優秀的，在國際上常可看到新加坡外交官的傑出表現，而且由於新加坡國家小，不會對其他大國造成威脅，所以一些國際會議也樂得讓新加坡外交官擔任主席。當然，新加坡政治的清廉，以及政府的行政效率，也是其外交官在國外可以獲得尊敬的另一原因。想想，如果新加坡內部貪污橫行，國際形象極差，外交官再優秀，也無法在國際舞台抬起頭來。

不過在東南亞的區域之內，新加坡的外交則是相當自制。以新加坡與中國的關係為例，新加坡從不自稱是中國和台灣之外的第三中國，也一直堅持自己會是區域內最後一個跟中國建交的國家。她怕的就是周遭馬來人對華人勢力的猜忌。因此，儘管新加坡和中國的關係不錯，還是一直等到印尼和中共關係正常化之後，才在一九九○年和中國建交。這就是小國「以小事大」的智慧。

新加坡代表東協國家與區域外的國家交涉時也是如此。一九九○年代上半，東南亞經濟危機發生之前，大家都看好東南亞的發展，歐盟也有意和東南亞國家建立良好的關係。於是新加坡就開始奔走，全力促成亞歐會議（東協與歐盟）的召開。但她是在幕後出力，台前卻推舉泰國出來主持第一屆亞歐會議，讓泰國享受一切的光鮮。這又是一次身段柔軟的以小事大。

在國防建設上，新加坡也從不懈怠。新加坡最初提出的是「毒蝦米」的政策。在小蝦米對大鯨魚的環境裡，如果任何一個強國想把新加坡一口吞了，她有辦法讓人吞不下去，或是吞下去，也得付出很高昂的代價。

但是後來新加坡發現，「小蝦米」是以色列的政策。以色列被伊斯蘭國家圍繞，新加坡也被伊斯蘭國家圍繞。以色列和伊斯蘭國家的關係緊張，新加坡卻不願意給人與周邊國家同樣關係緊張的聯想，因此她改採瑞士的戰略，不作「小蝦米」，改作「刺蝟」。小蝦米還可能被吞下去，刺蝟則你連吞都不敢吞。這個戰略看起來是又進了一層，但背後蘊含的又是許多的外交智慧。這些都是我們觀察小國外交行為的重要方向。

任何一個強國想把新加坡一口吞了，她有辦法讓人吞不下去，或是吞下去，也得付出很高昂的代價。Photo Credit: Luca Sartoni

小國外交槓桿計劃：在國際情勢變化中找到著力點，奮力一擊

「抓住國際情勢的變化，並從中找到著力點，奮力一擊的精采外交個案，也是我們觀察國際情勢時可以特別留意的。」

緬甸

緬甸的外交則不同。緬甸獨立之初，在外交上曾經相當活躍，緬甸外交官宇譚擔任過聯合國祕書長。面對中國，緬甸也努力爭取要做第一個承認中共的國家。周恩來在與緬甸舉行邊界談判時，也刻意對緬甸讓步，透過緬甸塑造出中國對周邊小國的友好形象。這時的緬甸，是一個在國際舞台活躍，在區域內以小事大的國家，和新加坡有一點像，但不完全一樣。因為新加坡強調的是在區域內維持各個大國的平衡，緬甸則一面倒向中國。

後來，緬甸有好長一段時間改變了「外交取向」，改採孤立政策。因為她認為自己的經濟可以自給自足，而孤立政策也有助於緬甸發展自己風貌的社會主義。所以在過去好長一段時間，我們都感覺到緬甸好像屬於「後山」的國家，與外界或至少西方國家的互動極少。緬甸似乎也想靠「無用之用」的哲學，為自己的安全設一個屏障。