新軌道建設如何成功?借鏡拉力推力兼施的永續交通A-S-I策略架構

新軌道建設如何成功?借鏡拉力推力兼施的永續交通A-S-I策略架構
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前瞻計畫的法源與財源已由國會通過,因此,與其「唱衰」基隆、新竹及台南的軌道建設,我們應積極思考的是:要如何才能讓新的軌道建設發揮投資效益?

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前瞻基礎建設計畫提出以來,在台灣社會引發最大爭議的,莫過於要在目前沒有捷運的城市建設新的軌道運輸系統,也就是基隆、新竹的輕軌以及台南的單軌捷運。

反對者常主張:台灣的城市居民,尤其是大台北都會區以外的城市居民,使用的交通方式是駕駛私人擁有的汽機車,並無搭乘公共運輸的習慣,因此,新的軌道運輸建設只怕蓋了出來也會是使用率低的「蚊子」建設。

如果我們看看台灣各地的公共運輸市佔率及私人機動運具市佔率,亦即民眾所有旅次使用到的交通工具次數中公共運輸及私人機動運具次數所各占的比率,便會直覺地認為這樣的反對論調似乎有道理。

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Photo Credit: 交通部

依照交通部 2017 年的《民眾日常使用運具狀況調查》,台灣各縣市之中,公共運輸市佔率最高的,確實是大台北都會區的台北市(42.8%)、基隆市(39.8%)與新北市(33.8%)。

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Photo Credit: 交通部

出了大台北都會區,已經有捷運的高雄市,其公共運輸市佔率是極其低落的 9.3%,即將成為下一個捷運城市的台中市,其公共運輸市佔率也僅有12.2%。至於被列入前瞻計畫而在未來會加入軌道城市行列的新竹與台南呢?公共運輸市佔率均比高雄還低,新竹市為 8.3%,台南市為 6.7%。

大台北捷運開通二十年 北市私人機動運具仍佔四成

雖然台北市的公共運輸市佔率為全台最高,服務台北市與新北市的捷運系統自開通至今已歷時20年之久,但是,台北市私人機動運具市佔率卻也高達將近四成(39.6%),也就是說,台北市雖有四成左右的旅次以捷運或公車來進行,同時卻也有高達四成左右的旅次是採用私人汽機車來進行的。而同在大台北都會區的基隆市與新北市,私人機動運具市佔率就更高了,分別為47.7% 及54.2%。

出了大台北都會區,私人機動運具市佔率的數字更加驚人:有捷運的高雄市是80.6%,快要有捷運的台中市是 80.5%,而前瞻計畫將要推動軌道建設的兩個城市:新竹市和台南市分別是 81.7% 與 83.7%。

無論如何,前瞻計畫的法源與財源已由國會通過,因此,與其「唱衰」基隆、新竹及台南的軌道建設,我們應積極思考的是:要如何才能讓新的軌道建設發揮投資效益?

筆者的主張是:欲促進民眾對公共運輸的使用,需要「拉力」與「推力」兼施,使搭乘公共運輸的成本能低於駕駛私人汽機車的成本。在此,「拉力」指的是公共運輸系統本身使用起來的便利性與舒適性,「推力」指的則是對於私人動力運具所採取的限制措施,後者挑戰民眾既有習慣,最易招致強大反彈,但為徹底改革都市交通亂象、確保公共運輸投資效益,政府需要堅持專業判斷、拿出魄力執行。「推力」正是目前台灣各級政府在發展公共運輸時所普遍缺乏的。

事實上,「拉力」與「推力」兼施的綜合性交通策略,所可以發展的不只是公共運輸,而是更廣義的「永續交通」,或稱為綠色交通、生態交通。永續交通可讓溫室氣體排放顯著減量、減少能源消耗,減少交通壅塞,以達成提升城市宜居性之最終目的。

由德國政府成立、代表德國政府支持其他國家發展和改革的「德國技術合作公司」(Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, 簡稱GIZ),出版了有簡體中文版的《永續交通:發展中城市決策者手冊》(Sustainable Transport: A Sourcebook for Policy-makers in Developing Cities),其中將永續交通定義為:

  1. 永續交通能滿足個人、企業及社群的基本交通需求,讓人類與生態系保持健康,也促進世代之間的平權。
  2. 永續交通是平價的、效率高的、讓人有選擇的,並且能支撐經濟競爭力與區域發展均衡。
  3. 永續交通能使碳排放與廢棄物減量至地球有能力吸收的程度,消耗可再生能源的速度能不高於其生成速度,消耗非再生能源的速度則能不高於其可再生替代品的生成速度,同時能降低土地使用衝擊與噪音製造。
推力拉力兼施的綜合性永續交通策略:A-S-I 架構
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德國技術合作公司(Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit)在該手冊內提出了名為「A-S-I」、提倡替代交通方式並發展永續交通系統的策略架構。「A-S-I」所代表的是「Avoid」、「Shift」、「Improve」這三個英文字,其內涵則是以下的三大策略主軸:

  1. 「避免/減少」(Avoid/Reduce)指的是要提高交通系統的效率──透過整合性的土地使用規劃以及交通需求管理,來減少旅次需求、縮短旅次長度。
  2. 「轉換/維持」(Shift/Maintain)則是尋求提高旅次的效率──鼓勵人們轉換交通方式,從最消耗能源的交通方式(也就是駕駛私人燃油運具),轉換至對環境更友善的交通方式,特別是非機動交通(non-motorised transport,也就是步行與騎自行車)以及公共運輸(public transport,例如公車與軌道運輸等)。對於既有的環境友善交通方式人口,則予以維持。
  3. 「改善」(Improve)聚焦的是提高車輛效率、能源效率,以及將交通基礎建設最佳化──提升各種交通方式與車輛科技的能源效率;此外也重視替代性能源的使用。

以上這三大主軸,可衍生出許多種政策工具,供政策制定者發展出更永續的都市交通系統。這些政策工具能促進人們交通行為的轉變,分為土地規劃、車輛管制、經濟、資訊、科技等五類。這些政策工具既能運用在較廣大的區域上,也能運用在單一城市上,可在一天中的特定時間使用,亦可以針對不同類型的交通用戶而有不同的實施強度。

當然,罕有單一政策工具能成功處理交通方面所有急迫的問題,因此,擬訂出一套包含多種政策工具而有全面性、連貫性與整合性的策略,就非常重要了。

符合 A-S-I 架構理念的國際案例

以下,針對「避免/減少」「轉換/維持」「改善」這三大主軸,分別舉兩個應用範例來說明。首先是「避免/減少」。

第一個範例是混合土地使用方式的都市規劃(mixed-use development):都市發展型態會影響交通旅次型態,因此,若能將居住、辦公、購物等不同的土地使用方式盡量集中規劃在同一個特定的地理範圍內,就能減少民眾需要用車的交通行為,從而減少民眾對私人燃油運具的購置需求。

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Photo Credit:邱秉瑜
日本的京都,地鐵醍醐站周邊1公里半徑內,便有11個公營住宅基地集中設置於此,而該地鐵站與購物中心、單車停車場共構,鼓勵人們以騎單車與搭地鐵進行每日通勤與購物。
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Photo Credit:邱秉瑜
日本的京都,地鐵醍醐站周遭公營住宅的基地內則有為數充足的單車停車棚。

日本的京都,地鐵醍醐站周邊1公里半徑內,便有11個公營住宅基地集中設置於此,而該地鐵站與購物中心、單車停車場共構,鼓勵人們以騎單車與搭地鐵進行每日通勤與購物,地鐵站與公營住宅之間則築有寬敞的人行空橋來連結,只供行人與自行車通行,公營住宅的基地內則有為數充足的單車停車棚。

第二個範例是停車管理政策:停車不應是免費的事情,而應當要有適當的收費與管制措施(例如減少停車位、以執法取締違規停車),同時再搭配良好的公共運輸系統,就可以抑制民眾使用私人燃油運具來完成交通旅次的意願;此外,停車資訊的良好供給,亦能幫助民眾減少因找尋停車位而產生的燃料消耗,讓車輛的運行更加有效率。

荷蘭的台夫特,於1990年代開始實施停車管理制度,實施範圍從市中心開始往外漸進擴散,一地的居民及某些工作者可持有該地的停車證,但若是其他人的車輛則每次停車都得付費,這樣的制度是以有效執法作為前提才得以確實運作的。

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photo cedit: Alberto Garcia(CC BY 2.0)
荷蘭的台夫特,於1990年代開始實施停車管理制度,實施範圍從市中心開始往外漸進擴散。
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photo cedit:Woonerf revisited, Delft as an example
荷蘭的台夫特街道,孩童可以安心地在街上玩耍。


再來是「轉換/維持」。

第一個範例是步行環境改善:步行也是非機動交通方式的一種,但其品質提升的重要性卻經常遭到忽略,欲改善步行環境,需關切的不只是人行道,還有行人穿越道、交通管制措施、街道家具、街道照明、街道遮蔭、無障礙空間營造等,總之,應該讓步行成為更安全、更方便、更舒適也更具魅力的一件事。

美國的波特蘭,政府的交通部門 TriMet 實施「步行網絡分析計畫」(pedestrian network analysis project),先訂出清楚的分析架構,運用地理資訊系統(GIS)進行全市空間分析,再依挑選原則選出若干個先行試點,最後才派員實地勘查,進行改善工程,並設定績效評估指標。

第二個範例是快捷公車(Bus Rapid Transit,簡稱 BRT):具有公車專用道的快捷公車,能提供與軌道運輸品質相近的交通服務,但營造成本卻低廉許多,路線安排的彈性也更高,很適合正在擴張中的城市採用。

哥倫比亞的波哥大,BRT系統「跨越千禧」(TransMilenio),其輔助條件是該系統的成功關鍵,免費的接駁小巴士穿梭於全市眾多社區之間載運市民進出BRT車站,部分BRT車站內提供免費且充足的自行車停車設施,BRT車站以緩坡無階梯高架陸橋與外界連通以讓行人與自行車使用,全市也鋪設總長350公里的自行車道路網,諸此皆讓BRT更易為民眾所親近使用。

最後是「改善」。

第一個範例是環保駕駛行為(eco-driving):應制定政策以抑制車輛的怠速(idling)行為,怠速時每分鐘所排放的廢氣竟比駕駛時要來得高,甚至怠速僅僅10秒的時間都比關掉引擎再重新啟動所耗用的燃料要多,事實上,普通汽車每怠速10秒就能浪費 100 c.c. 的燃料,而重型車輛每怠速10秒更能浪費多達 400 c.c. 的燃料。

英國的倫敦,肯辛頓切爾西區(Kensington and Chelsea)根據英國國會訂立的《反社會行為、犯罪及警務法》(Anti-Social Behaviour, Crime and Policing Act)制定《公共空間保護令》(Public Spaces Protection Order),對停車時引擎怠速之行為處以100至1,000英鎊(約合台幣4,800至48,000元)的罰金。

第二個範例是鼓勵使用能源效率較高的車輛:從地方層次,應以良好的基礎建設來鼓勵民眾使用此類車輛,從國家層次,也應透過推動燃料效率標準或燃料節約標準等措施來促民眾從傳統車輛轉換至此類車輛。

日本的埼玉市,實施「E-KIZUNA計畫」來建立可靠的充電網絡以解決電動車每次充電後可行駛距離太短的問題,目前已是全日本為電動車提供最完善基礎建設的城市,全市有近60台急速充電器可在30分鐘內完成充電,採使用者付費制以挹注充電網絡的維護與擴張經費,而在市中心的大宮火車站周邊則設有超過30個租賃站以進行電動汽車共享試行計畫,吸引居民與遊客廣為利用。

台灣交通政策能從 A-S-I 架構得到的啟示

台灣要推動交通習慣改革、落實永續交通理念,過去哪些觀念需要修正?

首先,交通改革需要土地使用的配合,並不是中央政府的交通部與地方政府的交通局單打獨鬥就可以完成的。在中央,交通部與內政部營建署要通力合作,甚至繼續合併成一個新的部「交通及建設部」,在地方,交通部門與都市計畫部門也不應各自為政,而要齊心協力朝向減少民眾對私人燃油運具的購置需求此一目標邁進。

其次,停車位的總數應該要有計畫地、漸進式地減少,而非一直增加。我們應謹記一個觀念:「為城市裡的什麼東西提供空間,那樣東西就會越來越多」。停車位如果越來越多,車輛就只會越來越多。停車位稀少,比起停車費昂貴更能抑制民眾開車、騎車出門的意願。

再來,「每個公共運輸乘客都是步行者」,城市的步行環境之良劣,與上述的停車位多寡一樣,都能直接影響到民眾在「駕駛著停於家裡、家門口或家附近的私人車輛上路」與「邁開雙腳走到公共運輸站點以搭乘公共運輸前往目的地」之間的抉擇。

最後,城市中新出現的快捷運輸系統,除了步行環境之外,自行車騎乘環境與社區型接駁巴士,這些輔助條件,其實均為快捷運輸系統能否發展成功的關鍵,重點是要讓快捷運輸系統能夠易於親近,民眾才會樂於前往使用。

責任編輯:黃郁齡
核稿編輯:楊之瑜

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