像偵探用放大鏡檢視,找出中石化台南污染案的國家責任

像偵探用放大鏡檢視,找出中石化台南污染案的國家責任
Photo Credit: 環境品質文教基金會

我們想讓你知道的是

面對長達六十年的汙染,我們雖然不能以今非昨,但依據當時的法律,如同偵探般用放大鏡仔細檢索各機關責任是必要的。仔細分析政府各部門(不只是經濟部),在事前、事中以及事後,是否有以法應執行而未執行職務,並依此追究法律責任。

2017年8月11日,纏訟近十年的台南前台鹼安順廠戴奧辛汙染國賠案,台南高分院做出二審宣判,推翻地方法院結論,指出經濟部非中石化股東與董事,無須負擔戴奧辛汙染賠償,不僅受害民眾與家屬無法接受,這項判決也意謂中石化必須獨自承擔1.9億的賠償責任,中石化表示將繼續上訴。

一、事件背景

中石化公司安順廠址繼承自前台鹼公司安順廠,位於台南市顯宮里、鹿耳里區,離台南市區約18公里,鄰近台江國家公園。

事件流程圖示如下:

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Photo Credit: 環境品質文教基金會

二、判決摘要

  • 一、二審法院均認定「居民罹病」與「安順廠排放戴奧辛汙染行為」有因果關係。

基於雙方資力、專業知識、資訊優勢的差距,被害人只須證明行為與損害之間有「合理可能性」即可,如果中石化否認因果關係,須提出反證。被害人長期食用安順廠附近遭戴奧辛汙染的水產,導致體內戴奧辛濃度累積至危險程度,被認定與罹病有因果關係。

  • 二審法院認定中石化除侵害身體、健康法益外,尚侵害居住安寧法益。
  • 一審認定經濟部國家與中石化負連帶賠償責任,但二審否定經濟部責任。

依據國家賠償法第二條第二項,國家賠償的形成有兩種情形:

  1. (前段)公務員於執行職務行使公權力時,因故意或過失不法侵害人民自由或權利。
  2. (後段)公務員怠於執行職務,致人民自由或權利遭受損害。

前段部分,一、二審法院均認為台鹼雖然有60%的股權由經濟部持有,但因為台鹼是公司,有獨立法人格,台鹼的行為不等同於經濟部的行為,所以經濟部對於被害人並沒有任何侵害行為。至於後段部分,爭點在於經濟部在被害人健康受損的整個因果歷程中,有沒有應作為而不作為的責任?本案的因果歷程如下:

(1)底泥→(2)水產脂肪(魚蝦等)→(3)人體血液
  1. 台鹼安順廠因生產五氯酚鈉,其製程中所產生之戴奧辛經由廠區之海水貯水池流入附近與海水貯水池鄰近之鹿耳門溪、竹筏港溪,魚塭,水域之底泥因此遭受戴奧辛之污染。
  2. 覓食、生長於上開水域中之魚、蝦、貝類因此遭受戴奧辛污染。
  3. 不知情之原告等當地居民因經年累月捕食上開水域中已遭受戴奧辛污染之魚、蝦、貝類,導致戴奧辛不斷積存於體內。

在這個歷程中,台鹼因為是汙染製造者,已被法院認定具有防免戴奧辛類化合物經由食物鏈進入人體造成毒害的積極作為義務,這項義務並被中石化概括繼承,由於中石化接手安順廠後,仍放任被害人捕食周圍魚蝦,故應負過失侵權行為責任。

問題在於經濟部有沒有防免義務?

一審法院認定經濟部有義務,理由如下 :

  1. 依據〈國營事業工作考核辦法第3條〉規定,經濟部對國營事業的檢查及考核項目包括「環境保護及污染防治」。
  2. 國營事業管理法第2條〉明定「國營事業以發展國家資本,促進經濟建設,便利人民生活為目的」。既然要便利人民生活,當然不得使人民未蒙其利,反受其害。
  3. 民國84年後,台鹼安順廠產製五氯酚鈉製程中所生副產物含戴奧辛類化合物,造成廠區及附近魚塭受戴奧辛污染一事,已經有學者研究並發表論文揭露。經濟部對於戴奧辛污染所造成損害之發生已可得預見。
  4. 在中石化公司未有任何積極作為之情形下,除仰賴國營事業主管機關即被告經濟部以公權力介入,始能防免戴奧辛毒害繼續發生、擴大外,應已無其他之選項。
  5. 經濟部於可得預見上開環境污染並危害當地民眾之情形後,竟未發揮其監督職權,督促責令被告中石化公司積極從事任何防免損害發生之處置,致使不知情之原告等當地居民,繼續遭受戴奧辛之侵害,則原告主張經濟部怠於執行職務,洵堪認定。

二審法院則認為經濟部沒有責任,理由如下:

  1. 經濟部並非各該環保事項之中央主管機關,不負環保事項之預防及整治等相關政策、方案、計劃之規劃、訂定、督導及執行之權責。
  2. 國營事業法係管理國營事業,並非為保障特定人民之權益。
  3. 國營事業工作考核辦法不是「法律」。
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Photo Credit: Chongkian @ CC BY-SA 3.0
經濟部

三、判決評析

  • 政府早在台鹼關廠前已知五氯酚毒性

五氯酚自1936年起,廣泛作為木材防腐防霉、以及農田的殺菌殺蟲劑使用。

1950年,日本已將五氯酚指定為毒物及劇物取締發中的劇毒物;1951年德國出現首例人體中毒案例,其後法國、日本也陸續出現死亡案例;1972年五氯酚被日本指定為勞動安全衛生法中的特定化學物質。

台鹼公司安順廠早於1966年間即申請農藥生產登記許可,商品名為「盼他豐」,1971至1976年間經廠內工人陸續反應作業環境惡劣,並有多人罹患皮膚病,經濟部雖曾外聘工安顧問輔導該廠之污染處理事宜,惟未見妥擬改善方案。

  • 「經濟部非環保事項主管機關」⋯⋯真的嗎?

經濟部應是環保事務的目的事業主管機關。

參照2003年9月16日,監察院公布黃委員煌雄、馬委員以工所提糾正經濟部案,所言甚詳:

中石化安順廠關廠前,經濟部對於該廠污染之嚴重性,早已知悉甚詳,惟並未督促該廠,依六十年代即發布施行之廢棄物清理法、農藥工廠設廠標準等相關法令,切實執行,任令該廠隨意排放廢水,及棄置有害事業廢棄物,肇致嚴重污染環境;該廠關廠後,復僅憑幾紙公文,函請該廠注意,未見任何督導該廠進行污染之調查、評估,致關廠至中石化公司民營化前之十二餘年期間,處理進度僅侷限於單一污染物處理方法之研究及環境之初步調查,對於污染之範圍及全貌,始終未能掌握。

本案二審法院的法官恐怕是認為只有環保署主管的事項才是環保事項,依此邏輯,1987年環保署成立之前,我國不存在任何主管環保事項的主管機關,即使發生任何環境公害事件,均無法究責?此項見解顯然背離現實狀況,事實上:

(一)經濟部乃《農藥工廠設廠標準》(1974年)之主管機關,標準第3條規定,有害廢棄物及有毒容器等應設專用儲存場所收集,其貯存清除處理方法及設施應符合廢棄物清理法令及水污染防治法令之規定。

在台鹼公司期間,該廠之汞汙泥及五氯酚是否妥善處理不得而知,但至少在1983年台鹼與中石化合併後,已發現5000公斤五氯酚遭露天堆儲,經濟部沒有監督、追蹤確認中石化是否妥為儲存、清除,難道沒有怠於執行職務之責?

(二)在環保署成立前,經濟部乃1974年施行之《水汙染防治法》的主管機關,水汙法之目的為:「確保水資源之清潔,以維護生活環境,增進國民健康」,並賦予主管機關進入公私場所檢查汙染之職責,如發現危害人體健康之汙染應立即令其改善。

如監察院所言,經濟部早在台鹼關廠前,已知有嚴重水汙染情形,卻未進行任何防治行動,豈無任何責任?

(三)經濟部乃《國營事業管理法》之主管機關,如同台南地方法院所言,國營事業管理法第2條規定「國營事業以發展國家資本,促進經濟建設,便利人民生活為目的。」既然要便利人民生活,當然不得使人民未蒙其利,反受其害。

同法第8條規定,經濟部對國營事業有檢查與考核之職權,其中當然包括檢查國營事業是否有不利人民生活之情形。更何況國營事業考成辦法第3條業已將環境保護列入考成事項。

在已知污染的情形下,經濟部對於五氯酚儲存方式、廢棄物處理方式均未進行檢查,顯有過失。

經濟部在國營事業民營化過程中應扮演什麼角色?

(一)依照〈國營事業管理法第8條第1項第1款〉,主管機關的職責包括:

所管國營事業機構之組設、合併、改組或撤銷。

這項職責的內涵不應只限縮在財務、人事、設備等形式上的移交,更應該包括不可以在過程中造成公共利益的損害,包括環境。因此當年台鹼與中石化合併過程中,經濟部放任台鹼將所有設備、廠房拆除,獨留5000公斤五氯酚露天放置,汙染廠區土壤的行為,已經違反《國營事業管理法》之精神與規定。

(二)〈土壤及地下水汙染防治法第31條〉規定:

污染土地關係人未盡善良管理人注意義務,應就各級主管機關依〈第13條第2項〉……規定支出之費用,與污染行為人、潛在污染責任人負連帶清償責任。

同法〈第52條〉復規定:

土壤及地下水污染致他人受損害時,污染行為人或潛在污染責任人有數人者,應連帶負損害賠償責任。有重大過失之污染土地關係人,亦同。

所謂污染土地關係人:指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時,非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。(土汙法第二條)經濟部乃受汙染土地之所有人,自然屬於關係人,依照環保署發布之汙染土地關係人之善良管理人注意義務認定準則,其義務包括:每年巡查土地、發現有汙染情形應主動通報等。