日本環境轉型的轉戾點——萬人受害的「水俁灣事件」

日本環境轉型的轉戾點——萬人受害的「水俁灣事件」
Photo Credit: 環境品質文教基金會

我們想讓你知道的是

經過一連串的公害立法,到1970年代後期,工廠污染已經得到有效控制。  於是日本有餘力在公害防治之外,透過《環境基本法》的立法,思考什麼是「好水」、「好空氣」,3、40年間不斷提升整體水質的基準。 

2017年8月16日《水俁公約》(英語:the Minamata Convention on Mercury。「俁」,日文讀音minamata。讀音為注音ㄩˇ)正式生效,要求締約國自2020年起,禁止生產及進出口含汞的電池、燈管、化妝品、殺蟲/菌劑、非電子測量設備(溫度計、血壓計、溼度計等)。並將燃煤火力發電站的大氣排放列為規制對象。

這是第一部全面對汞進行規制的國際公約,也是第一部針對單一化學物質制定的國際公約,意義非凡。

此份公約的名稱是為了紀念日本「水俁灣事件」。1932年至1968年當地工廠惡意排放有機汞廢水進入水俁灣,造成上萬隻貓狗、豬隻等動物中毒發瘋、自殺,以及超過2,000人因食用此港灣的魚類而死亡,影響之巨大、傷害之劇烈,前所未見。

日本是亞洲工業化最早的國家,也曾經是水汙染與空氣汙染最嚴重的「公害之國」,如今卻搖身一變成為全球最成功的公害防治國家之一。這段歷程,殊值我們回顧與反思。任何涉及環境的轉型並不會自動發生,而是需要經過社會的覺醒,加上國家整體的反省,才有可能實現。

以下分別簡略介紹日本在60年代一連串公害事件後,立法、行政、司法如何進行對應,並且成為我們今日所看到的日本:

立法

日本產業在二次敗戰後的1940年代開始復興,1950年代就開始出現水俁病、痛痛病等嚴重的公害問題。1958年江戶川的本州製紙工廠排水造成魚群死亡事件,700多名漁民衝入工廠抗爭,同年就以此為契機制定了《水質保全法》與《工廠排水法》,但由於這兩部法律的規範範圍只限於國家指定區域,效果有限,1970年廢止舊水質二法,改立全國統一的《水質汙濁防止法》。

自此,工廠的排水逐漸得到控制,然而生活排水問題,以及內灣、內海、湖沼等封閉性水域改善情形緩慢,於是在1971年便依據1967年制訂的《公害對策法》(《環境基本法》的前身),制定水質汙濁的環境基準,除了消極防治污染之外,更積極追求健康的生活環境。

針對氰化物六價鉻多氯聯苯五氯酚等化學物質,具體訂定確保人體健康的水質基準,要求國家在基準制定後應立即達成並加以維持。

另外更制定維持生活品質的水質基準,除了要「安全」的水外,更追求「好水」,規範項目包括BODCOD大腸桿菌數、氮、酸鹼值等,國家應在制定五年內達成目標。

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Photo Credit: Bobo12345 @ public domain
水俁病資料館的「祈りの噴水」

行政

  • 戴奧辛水汙染對策

2000年制定戴《奧辛防治特別法》,內容包括訂定「一日容許戴奧辛攝取量」、空氣與水的排放規範,土壤汙染的整治等等,隔年四月實施排水規範,開始進行水質(含地下水)、土壤的常時監測,2001年在2,100處的調查中,有83處的戴奧辛超標;2004年再次調查,超標的點降至51處,濃度也逐年下降。

  • 排水規制

除了國家制定的統一排放標準外,各地政府可以制定更嚴格的標準。《水汙濁防止法》適用的業種從1971年的500種,逐年增加至600種以上。排放源需提出排放申請,主管機關必要時可以變更許可內容。對於違規者,除課予罰金外,還可以命令業者改善設備構造或處理流程。

是否超標的確認方式為:企業自主測定加上地方主管機關對公共水域的常時監測。

另外為了保護水汙染被害人,設有無過失賠償責任制度:亦即只要確認健康受損是肇因於事業活動所排放的有害物質,事業單位不論是否有故意過失,均要負賠償責任。

  • 生活排水對策

1967年日本制定下水道相關法案起,下水道普及率逐年提高,2004年為66.7%,家庭、工廠的排水在下水處理廠淨化後再放流,河川、海洋的水質就可以提升。經過下水處理廠處理後的放流水戴奧辛濃度幾乎為零,附近未經過下水處理的河川濃度則為0.0001ngTEQ/公升。

對於未鋪設下水道地區,則於1988年起推動以「合併處理淨化槽」取代,特點是不受地形限制,各戶可將生活汙水處理後排入附近水體。目前全日本有8.4%人口使用淨化槽處理汙水,並逐年提升中。

司法

所謂的日本四大公害事件分別是「水俁病」(熊本縣)、「新潟水俁病」(新潟縣)、「痛痛病」(富山縣)、「四日市哮喘」(三重縣),分布在日本由東至西、由北到南的廣大範圍,涉及礦業、化學工業、石油產業等60年代日本經濟核心產業,均在1967年到1969年之間起訴,並在1971年到1973年之間獲得勝訴判決。

日本司法如何面對公害事件,以下將針對號稱日本公害「原點」的水俁事件進行說明:

  • 水俁病第一次訴訟

1956年5月1日,水俁病首次被確認病例,但窒素株式會社(窒素即氮,該公司於2012年改名為「新日本窒素肥料」)並沒有停止排放甲基水銀,使患者陸續增加。

其中一部分的患者與家屬組成互助會,向窒素株式會社請求賠償,1959年末,以每位死者僅獲得30萬慰問金的金額強迫家屬接受。(其後被熊本地方法院認定違反公序良俗無效)

1968年窒素株式會社停止生產乙醛,4個月後日本政府終於承認水俁工廠的廢液就是水俁病的成因。

當時厚生省企圖介入交涉,但要求病患團體方無條件接受交涉結論,病患團體無法接受,於是在1969年提起訴訟,1973年熊本地方法院認定窒素株式會社1600~1800萬日圓的賠償責任。

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Photo Credit: Bobo12345 @ CC BY-SA 3.0
水俁灣事件的工廠位置圖
  • 補償協定

在水俁病第一次判決之後,窒素株式會社與病患團體間締結補償協定,內容除1600~1800萬日圓的定額賠償外,還包括醫藥費、年金、殯葬費用等。該協定並適用於日後被認定為被害者之人。

  • 行政認定制度

四大公害訴訟等公害問題因為受害人數眾多,演變成為社會問題,1971年日本政府設立環境廳,環境廳認定只有出現水俁病特有的感覺障礙(手腳前端的感覺遲鈍)症狀,就可以被認定為水俁病患者。其後水俁病行政認定的申請激增,迫使日本政府在1977年將水俁病的判斷標準嚴格限縮,從單一症狀改為「組合症狀」,此後認定率就快速下降。

  • 水俁病第二次訴訟

1973年一部分未被認定為患者之人提起第二次訴訟,1979年熊本地院做出裁判時,並未採用1977年的嚴格標準,而認定部分僅有四肢末梢感覺障礙的人為水俁病患者。

  • 水俁病第三次訴訟

1980年,因為不滿政府大量切割水俁病患者的政策,病患團體合計1,362人改對國家及熊本縣政府提出訴訟。且因為病患分散全國,同樣的訴訟在關西、東京、京都、福岡陸續提出。

然而這些判決卻拖延很久,直到1995年,日本政府、熊本縣、窒素株式會社決定對不只原告在內的水俁病被害者共一萬人提出補償(一次金、醫療費、療養津貼),才讓多數原告撤告。(又被稱為「95年政治解決」)

  • 水俁病關西訴訟最高裁判決

唯一拒絕95年政治解決的是關西訴訟的原告,因此訴訟繼續進行。最終在2004年取得最高法院的勝訴判決,確定國家與熊本縣政府的賠償責任,並實質上否定1977年的判斷基準。

最高法院判斷 「國家」(注意這裡的被告是日本政府整體,並未區分部門)與「熊本縣政府」責任的理由為:

在1956年6月水俁病首例發現後,到1960年1月的約三年半期間,「國家有責任立即採取行動,要求窒素株式會社水俁工廠停止使用的義務」,因為在這段時間:

  1. 患者與死者大量增加。
  2. 已經認識到病症的原因是有機水銀化合物,且水俁工廠是排放源。
  3. 確認工廠排水中有微量水銀。

此外,基於當時中央政府主管的水質二法(《水質保全法》《工廠排水規制法》),以及縣政府主管的漁業調整規則,均課予政府管制工廠排水的義務。基此,行政機關的不作為顯然欠缺合理性。

結語

日本四大公害事件影響的範圍之大、人數之多,可能是全世界最嚴重的公害事件之一,但卻讓日本人深刻體悟到一件事,就是「以環境為代價的經濟發展並不划算」!

經過一連串的公害立法(1970年第64次臨時國會上通過14個公害法案,被稱為「公害國會」),到1970年代後期,工廠污染已經得到有效控制。1977年OECD環境委員會已出版報告書,介紹日本對抗公害的成功經驗。

於是日本有餘力在公害防治之外,透過《環境基本法》的立法,思考什麼是「好水」、「好空氣」,3、40年間不斷提升整體水質的基準,且這項工作向來不是環境主管機關的責任,而是國家整體的責任。

反觀台灣,對於環境的治理依然走不出公害防治思維,從來沒有一條法律告訴我們:「什麼是乾淨的河川水質」、「什麼是健康的空氣品質」,且改善環境的責任侷限在特定部門,而非全面性的政府意識。

此外,在司法層面,小林村、安順廠案件中,國家的角色消失,法院無法解釋在1974年明明已經制定了《水汙染防治法》,為什麼政府(在此指的是相關部門,不僅是單一部門)在明知安順廠汙染的情形下,卻沒有採取任何行動?

這些都不是好的寓意。日本在一個重大事件後,做了多重的努力,還不一定可以減免責任。台灣呢?

備註:台灣與日本水質含汞規範比較

水中汞可分為無機汞和有機汞,其中有機汞(特別是甲基汞)的毒性較無機汞強。

依據日本放流水標準(一律排水基準),汞及汞化合物為0.005 mg Hg/L以下,並不得檢出甲基汞;台灣的放流水標準則規定總汞標準同樣為0.005 mg Hg/L,但甲基汞為0.0000002 mg Hg/L。另外在飲用水部分,日本水道水質基準為0.0005mg/L以下,不得檢出甲基汞;台灣的飲用水質標準僅規定汞含量低於0.02mg/L,未另定甲基汞的標準。

本文經​我們只有一個地球​授權刊登,原文發表於此

責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航


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