美國為何變得軟弱(下):「離岸平衡」節制國力,重建國際聲譽

美國為何變得軟弱(下):「離岸平衡」節制國力,重建國際聲譽
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我們想讓你知道的是

美國必須要承認,美國的國力有其極限。縱使目前美國仍是保有全球最強的經濟與軍事力量,但若是漫無目的的分散在每個地緣政治衝突中,其實無法解決任何問題。甚至加深各國對美國影響力的疑慮,讓美國在各地更難以找到盟友。

美國為何變得軟弱(上):追溯「美國衰退論」的迷思源頭

在上一篇文章中,我們談到了美國近年來在全球各地衝突中的種種失策,也談到過去讓美國維持不墜的兩大戰略思維,如何在今日反倒成為美國貫徹其戰略的阻礙。在這篇文章中,我們就要探討讓美國戰略思維「失靈」的另一項重要因素。這項因素也是美國制訂全球戰略的另一項基本立場,那就是「捍衛自由民主的價值」。

這裡應該會有人覺得看不下去,覺得美國主導世界秩序的意義,正是因為他矢志捍衛自由民主的價值。如果美國為了取得區區的戰略優勢而放棄這個核心價值,那美國跟他所宣稱對抗的專制強權又有什麼不同?

此外,美國捍衛自由民主的價值並不是從近年來才開始,無論是冷戰或是兩次大戰,美國也都是如此作為。為何過去行得通,現在就忽然不行了?

確實,美國過去一百多年以來的基本立場,就是捍衛自由民主的價值。但如果仔細觀察,美國捍衛自由民主價值的「方法」在二戰前後有著微妙的轉變,而這樣的轉變在冷戰結束後更加劇烈。正是這個微妙的轉變,讓美國過去能讓「捍衛自由民主的價值」與「維護現實的國家利益」巧妙的結合;但這個結合在今日卻逐步瓦解,甚至讓這兩個目標相互牴觸。

美國所在外交上捍衛的「自由民主價值」,追溯其思想源頭可以上推到德國思想家康德(Immanuel Kant)的《論永久和平》。在這篇論文中,康德認為只要世界各民族能夠紛紛獨立,以共和政體(一種類似今日代議制民主的政體)成立國家。最終不需要道德勸說,這些國家就能依據「自利」心理,自動形成維持和平的全球聯邦體系。

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康德

康德認為促成這一切會自然發生的原理,在於人都有謀取利益跟怕死這兩種基本人性。而過去戰爭不斷,就在於戰爭中專制國家的高層不需要親上火線,所以基於人性,自然不會恐懼戰爭的可怕。而當人民能掌握權力後,因為害怕戰爭對自己生命財產帶來的危害,加上國際貿易興起帶來的利益,能夠替代戰爭掠奪所帶來的,因此由人民掌握權力的國家自然會逐漸屏棄戰爭。

就算出現一個短時間能征服全球的帝國,在他的統一經歷一段時間後,各民族的自利心裡一樣會促成革命、分離主義跟內戰的出現,最終還是回到民族國家分立的狀態。康德認為只要經歷過幾次這樣的歷史,人類就會自動意識到建立大一統的帝國只是徒勞,最終仍是會回歸到民族國家的聯邦來維持和平狀態。

問題在於,康德認為這樣的進程是歷史發展的自然結果,頂多訴諸各民族內在的良知與智慧來推動,而不是依靠什麼外在的力量強力逼迫。

美國在一戰後興起的「威爾遜主義」,繼受了康德這樣的思想,所以支持民族自決建國,並且提出了國際聯盟的構想。但一直到二戰,美國仍是緊守著被動支援的角色。美國不會主動推動某個民族的自覺,或是替他們建立民主政府。而是等某些國家遭受外敵侵略,才對該國進行經濟上的支援。除非侵略國對美國擺出敵對態度,不然美國也只會提供被侵略國武器與資金幫助他們對抗侵略。

美國二戰前這種捍衛自由民主價值的「方式」,可以很自然的結合美國從大英帝國學到的戰略思維。當歐亞出現試圖破壞區域均衡的強權時,被侵略的國家自然會希望得到美國的支援,美國也不必特別鼓舞這些國家的反抗意志。等到新崛起的強權試圖對美國採取敵對姿態時,美國很自然的可以得到盟友的大力支持。

而發生在國土內的長期戰爭,也會讓美國以外的參戰國既有的權力結構崩潰。在這樣的模式下,無論各參戰國過去是否為民主國家,美國只需要在戰後重建時輕輕著力,就能幫助盟邦在重建時建立親美的民主政體。

但在二戰結束後,這樣的政策方向開始出現微妙的變化。受兩次大戰勝利的自信鼓舞,美國出現一種傾向,開始希望美國可以用更加主動的方式去「促成」其他國家的民主化。因此從韓戰越戰開始,美國開始介入其他國家的內部事務。但這時美國至少還保持了一個底線,那就是美國是支持李承晚吳廷琰等既有政權防衛其他勢力的進攻。

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南韓總統李承晚,檢閱韓戰中援助南韓的美軍部隊。

但從豬玀灣事件以來,美國踏破了自己的底線,開始透過主動扶植的方式在其他國家建立親美的「民主」政權。但這樣的發展,替美國自身帶來了兩個非常惡劣的影響:

  1. 「美式民主」開始被視為美國干預他國內政,輸出帝國主義的負面象徵。
  2. 各國內部的少數派,開始對美國產生各種過度的期待,希望美國能幫助他們贏得政權。

在冷戰的背景下,美國為了爭取盟友,也開始在全球各地大量的提供承諾。這時的美國經濟正好處於戰後發展的高峰,因此這些承諾所帶來的負擔暫時沒有超出美國所能承受的範圍。但隨著歐洲老牌的殖民帝國紛紛瓦解,過去在殖民統治下的教派、種族危機開始一一浮現,美國也開始陷入越來越複雜的地緣政治陷阱。

冷戰結束後的十年間,美國已經沒有爭取盟友的壓力。但作為美國在冷戰時期大量提供承諾的正當性來源,「捍衛自由民主」「人權」反倒過來成為各個地緣政治危機要求美國干預的壓力。這時無論是南斯拉夫解體後的各民族混戰,或是盧安達大屠殺,無論他的成因跟美國有沒有關係,都被國際社會視作美國應該負起的責任。

甚至當美國負起責任解決問題後,國際輿論也不再像過去一樣感謝美國的幫助,反而會處處質疑美國的作為是單純為了國家利益的自利動機。

這時美國不只喪失了過去間接支援盟友,維持區域均勢所帶來的戰略優勢,甚至連決定自身戰略目標的主動性都逐漸喪失。變成被動的必須出面解決所謂的「人道危機」。但這些危機往往都伴隨複雜的地緣政治因素,而這些危機所串聯出來的戰略佈局,既破碎又不連貫,也讓美國更難有效率地去運用他的國力。

最明顯的例子便是小布希(George W. Bush)2001年發動的伊拉克戰爭。除了單純的石油利益外,小布希試圖在伊拉克從無到有建立一個美式的民主政權。希望以這樣的「標竿」威嚇伊朗、敘利亞、埃及、利比亞等國家,讓他們自願推動民主化。但最後這項計畫把美國拉進一個無法抽身的泥沼。

歐巴馬(Barack Obama)上台後,原本希望結束美國在中東的軍事行動,轉向東亞實施「亞洲再平衡」政策,處理中國日漸增強的威脅。但中東從「阿拉伯之春」所帶來的一連串亂局,逼使美國留在中東繼續兌現支持各國民主化的承諾。尤其是敘利亞內戰跟伊斯蘭國,又將美國拉回這個無利可圖的區域。

這也造成了過去塑造美國戰略的兩大基本立場,國家利益與捍衛自由民主從過去的相輔相成,變成現在的互相扞格。從美國的政治生態觀察,白宮高層與軍方,以及美國右翼的民眾,大多都還是以傳統的國家利益作為他們規劃全球戰略的藍圖。但民間的自由派、左翼以及人權主義者,透過輿論以及民意壓力,仍然會影響美國政府的決策,逼迫美國政府關注各地的人道危機。

而美國在這十年間表現的舉棋不定、舉措失當,就是來自於這種矛盾所帶來的決策落差。那這個問題應該要怎麼解決呢?

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2011年阿拉伯之春引發利比亞內戰中的反抗軍。

如果用膝反射式的思考,就會覺得美國如果要重振影響力,就應該放棄對自由民主價值,乃至人權的捍衛。但前面的分析,顯示了只要安排得當,美國捍衛自由民主跟維護國家利益其實可以互為表裡。

但美國必須要承認,美國的國力有其極限。縱使目前美國仍是保有全球最強的經濟與軍事力量,但若是漫無目的的分散在每個地緣政治衝突中,其實無法解決任何問題。甚至加深各國對美國影響力的疑慮,讓美國在各地更難以找到盟友。

因此美國必須節制對國力的應用,在這個意義上,「離岸平衡」(Offshore balancing)不失為是一個務實的方法。但如果希望更有效的平衡國家利益與捍衛自由民主的立場,更好的做法應該是以二戰前的做法為基礎,設計一套新的全球戰略。

在這套戰略中,美國並非單方面無償的提供他的國力。更重要的是,美國不應該在該國沒有勢力要求美國介入的情況下,主動干預他國內政。除非該國內部有試圖建立民主政體的政治勢力,主動向美方求援;或是獨立的國家或政權遭遇外在的威脅,主動要求美國幫助。

希望美國動用國力援助的勢力,至少應該承諾必須建立民主政體、保障基本人權,願意接受聯合國相關標準的檢視。此外,接受美國幫助的國家,在自身脫離危機,擁有一定經濟能力之後,也應該提供資源;例如出借軍事基地、提供資金或軍力幫助美國繼續援助其他願意建立民主制度或是遭受外敵侵略威脅的國家。美國則視這些國家所提供的幫助,決定未來危機發生時是否要優先援助這些國家。

而當有複數符合上述條件的國家向美國尋求援助時,在提供援助的優先順序上,美國應該先幫助危機相對單純,能在美國短暫介入後就能發揮成果的區域。因為這些國家在危機結束後,能夠提供資源幫助美國繼續投入形勢更複雜的地區。相對的,問題嚴重的國家在美國投入之前,引起的漣漪也會讓周遭國家從坐壁上觀的中立態度,轉而共同尋求美國的支持。

透過這樣循序漸進的處理方式,美國能夠好好的一次專心解決一個危機,又能逐步增加自身所能運用的籌碼跟資源。相對之下,美國如果一開始就投入最複雜的衝突地區(像是伊拉克),長期花費大量資源又看不到成效,不只讓世界各國對美國實力的信心更加動搖;美國獨自處理該國問題的方式,更容易落得美國只是為了自身利益的口實。而美國長期陷在單一危機中無法抽身,更讓其他原本相對單純的危機會逐步惡化得越來越嚴重。

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在北韓一連串飛彈試射後,文在寅也轉而支持川普在南韓部署薩德飛彈。

例如上一篇開頭提到的北韓問題。2016年美國主動希望在南韓部署薩德飛彈系統,就遭到南韓民間強烈的反彈,更在今年新任總統文在寅當選後一度被迫喊停。但在金正恩試射導彈後,文在寅的態度立刻轉變為支持美國部署薩德飛彈的立場。當北韓的核武發展讓他越來越難以掌控之後,中國跟俄羅斯的態度也開始鬆動,願意支持美國提高對北韓的制裁。

去年川普(Donald Trump)上台時,一度喊出要求日韓付出更多資源來換取美軍保衛的政策,更頻頻督促北約成員國提高自身的國防預算。從這裡來看,川普也注意到我們前面談到的問題。但川普在國際危機發生前就要求其他國家有所付出的做法,實際上並不高明。

因為這不會讓其他國家體認到,這是該國尋求美國防衛應負的責任,反而會認為是美國單方面向該國勒索。相反的,美國應該讓自己採取更被動的角色。讓地緣危機周遭的國家自己意識到危機的可怕,主動向美國尋求幫助時,再向他們提出應該共同承擔的責任。

美國一方面應該限縮自己介入的國際危機數量,但另一方面則應該加大對以介入危機干預的力度。在周邊國家都希望美國介入的情況下,美國自然可以用更有效的方法,以短時間、高強度的作為來解決危機。讓國際上形成一種「一但美國介入,就一定會改變局勢」的印象。

但要實踐這樣的戰略,美國政府必須要先花費心力與民眾溝通。讓民眾明白現在這種跟隨媒體炒作的人道危機議題,天女散花般耗散國力的國際戰略,實際上無法解決任何危機。讓民眾了解唯有透過務實的方式,才能同時兼顧國家利益跟民主自由的價值。但觀察目前川普與媒體間的惡劣關係,很難評估短期內美國是否有能力扭轉這樣的問題。

因此,美國未來是否能重新維持他在國際的影響力,最終就要觀察美國是否能以更有效率的方式來應用他的國力。

核稿編輯:翁世航