突圍一個中國: 試論台灣的非典型外交戰略(上)

突圍一個中國: 試論台灣的非典型外交戰略(上)
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我們想讓你知道的是

台灣的對外關係當中,我認為我們可以接受各國基於它現實利害所採取的一個中國政策,但是我們要盡量去說服各國慢慢從一個中國原則撤手。

文:曾建元(國立台灣大學國家發展研究所法學博士、中華大學行政管理學系副教授)

發表於中國民主論壇2017年7月24日假日本國神奈川縣三浦市南下浦町三浦海岸海景渡假酒店2017年《中、港、台政局演變與日本的中國政策》國際研討會《大會討論:兩岸三地(一)》主題場次,國立交通大學電子研究所工學碩士鄭宇軒整理初稿

  1. 主權與人權
  2. 一個中國原則與一個中國政策
  3. 維持現狀論逼出九二共識原形
  4. 不正常國家論轉向特殊國家論
  5. 東亞價值同盟之形塑與鞏固
  6. 全方位總體性非典型外交
  7. 保衛大台灣,裂解大中國

在座的各位先進,我今天要報告的題目是〈突圍一個中國:試論台灣的非典型外交戰略〉。

我稍微做點自我介紹,其實我大學時候是法律學系畢業的,不過我的碩士跟博士學位也都是台灣正科班的三民主義,我是三民主義研究所的碩士跟博士,所以對三民主義我也非常的熟悉,在座僅次於學長李酉潭教授。我現在是華人民主書院董事、行政院大陸委員會諮詢委員,新台灣國策智庫諮詢委員兼兩岸關係組召集人,這是我在台灣除了學校的教職之外所從事的民間的公民活動。

我們就進到我們今天的題綱,我就按照這樣的題綱,來跟各位做個報告。當然我們談這個問題,我是從台灣的生存戰略考慮來出發,因為我們知道,中華民國中央政府遷移到台灣之後,過去長期漢賊不兩立,在國際間跟中華人民共和國存在爭奪一個中國代表權的長期外交競爭,的確中華人民共和國的國力日漸增長,可以說是敵長我消,所以也就導致了台灣從1970年代節節從國際舞台中敗退。1971年台灣被迫退出了聯合國,而且是用非常羞辱的方式,聯合國是用驅逐蔣家政權的這樣一個說法來要求台灣離開,然後是1972年日本跟台灣斷交,又是一個衝擊,1978年美國宣布對台灣斷交,還終止了《中美共同防禦條約》,很多人都以為台灣快完蛋了。我歷經過了那幾個時期,儘管我那時候是一個小學生、中學生,畢竟在那樣一個階段,社會的氛圍對我當時的心理的震撼還是很大。

發展到現在,我們台灣還在,我們現在還是屹立不搖地在這個島上共同地生活、共同地奮鬥,也為了維護台灣的自由民主我們在努力,也希望改變我們旁邊的鄰居中華人民共和國,希望它也能夠民主化,因為他們民主化之後,從我們台灣人本位的角度來說,會尊重台灣人的自決權,這才是最終保衛民主台灣的生存之道。

台灣的外交的確有它非常現實的困難,也就是說在一個中國的框架之下,在聯合國認定中華人民共和國是代表中國唯一合法政權的情況之下,台灣外交還真的走不出去,因為我們現在是中華民國,《中華民國憲法》目前為止還是存在一個中國的架構,所以我們在世界各國的外交戰場當中,都首先被自己的一個中國打敗。最近的一個案例巴拿馬共和國,他們對台灣的斷交,就講說是一個中國不得不然。很多媒體說巴拿馬跟台灣建交一百多年,時間都超過中華民國的歷史,其實巴拿馬原來是和大清帝國建交的,然後與繼承大清帝國的中國政權維持外交關係,現在它轉移了它承認的對象,認為中華人民共和國才代表中國,它還是跟中國維持外交關係,只是這個中國從中華民國改變成為中華人民共和國。

巴拿馬的斷交,對於台灣的國際生存空間,或者對台灣的民心士氣,的確產生很大的影響,或許沒有日本、美國對台斷交那麼大,但美國的後院被突破了,就有可能在當地發生骨牌效應,就像當年塞內加爾的斷交對台灣在西非外交版圖的影響。所以儘管巴拿馬是一個小國,我們跟它的貿易關係其實沒有像巴拿馬跟中國的關係這麼密切。

該怎麼樣來維持台灣人民作為世界公民在國際上生活的一個空間,我想我們以現在一個中國的架構,中華民國的架構,我們要參與國際的正式外交活動,在現行的以聯合國為中心的傳統國際法秩序之下,我們真的要以主權國家的地位參與的確有它的困難,所以這就是我在思考的,我們是不是有可能在現行的國際法秩序之下為台灣想一個出路,我的報告就是我對於如何解決這個問題的思考。

一、主權與人權

首先我先談主權跟人權。為什麼從這邊談起,因為我們都知道,從第三波民主化之後,人權高於主權的觀念,特別是在捷克總統哈維爾(Václav Havel)當年大力地提倡之下,這觀念越來越被國際民間社會來接受,儘管國際的政府間的外交活動還是以主權國家為主要的身分,不過對於人權的尊重,也是一個不變的趨勢,所以聯合國也有1993年第二次世界人權會議的舉辦,進一步對於世界人權觀念做持續的更新。台灣人民作為people作為一個人權的主體,我們叫團體group,group也是人權的主體,它可以指涉族群,或是具有行政邊界的群體,人民和個人都是人權的主體,在地球上都應當受到尊重。

從人權的角度,台灣人民參與國際活動或者是分擔國際義務、責任的這樣一種能力或者身分地位,就應當受到國際人權法秩序的承認或尊重。我認為這可能是台灣至少在目前一個中國的框架之下突破國際參與空間的一種可能性,所以怎麼樣去強化台灣在國際人權活動當中的角色,促進台灣在國際民間社會的領導地位,透過人權高於主權的觀念,來爭取國際社會對台灣的同情跟支持,我覺得這是維持台灣國家永續發展很重要的一個戰略。

二、一個中國原則與一個中國政策

第二點要談的是,一個中國的問題,對於台灣的國家現狀和國際外交活動所產生的影響到底在哪裡。談一個中國,我們要區辨兩個概念,一個是「一個中國原則」、一個是「一個中國政策」,原則principle是相當於或比較接近於應然的概念,是在價值上「應當是什麼」而有是非立場判斷的標準;政策policy則是隨著實際的利害需要所做的公共決定,隨時可以改變和調整,是比較務實的、比較重視實然面的操作。所以對於「一個中國原則」跟「一個中國政策」這兩者的認識上要有所區別。

我們可以很清楚地看到,美國在處理對華關係當中,很清楚地講說美國從來都只有「一個中國政策」,美國認知與尊重中華人民共和國關於一個中國的說法,但是美國不談一個中國原則,從不承認,它只談「一個中國政策」。這也就是說,美國現在是基於它現實的國家利益的需要,所以在對待兩岸關係當中,它暫時地採取一個中國政策,而且是以中華人民共和國作為美國所承認的中國,在美國對華政策當中,它所認定的中國或者有關的法律概念,指涉的都是中華人民共和國,而在此之外,它另外有個《台灣關係法》(Taiwan Relations Act),把台灣排除在中華人民共和國所代表的中國概念之外,用以建立台灣在美國對外關係法制上的政治實體,亦即未受美國外交承認的國家法人地位。這就是美國的一個中國政策,我們可以勉強接受。

所以說,台灣的對外關係當中,我認為我們可以接受各國基於它現實利害所採取的一個中國政策,但是我們要盡量去說服各國慢慢從一個中國原則撤手,因為一個中國原則會使台灣在各國的國際法人身分與人格跟中華人民共和國代表的中國發生衝突而遭到否定,這會對台灣人民的利益產生很大的危害。

我舉個例子來說明,1992年南韓跟中華民國斷交的時候,因為當時南韓主張一個中國,當時台灣也主張一個中國,所以中華民國在南韓所有的國家資產通通被南韓沒收後無償交給中華人民共和國接收,這些除了從清朝繼承來的如位於明洞的中國大使館舍和所有財產之外,也包括1949年之後中華民國在台灣後所購置或賺取的國有資產,但後者也通通被南韓交給中華人民共和國拿走,其實1949年後取得的這些財產絕對跟中國人民沒有關係,這是台灣人民辛辛苦苦賺來的,所以這個地方應該要把它和中國區分開來,因為1949年前後的中華民國的實質內涵上是有所差異的。所以在一個中國的問題上面,我認為我們要盡量去重新去理解、正確地認識一個中國的內涵,對台灣而言,怎麼去認識一個中國,到底在一個中國原則跟一個中國政策之間,我們怎麼樣去有所判斷有所取捨。

三、維持現狀論逼出九二共識原形

第三,剛才前面兩位講者中華民主進步同盟理事長錢達和國立政治大學國家發展研究所所長李酉潭都談到蔡英文的維持現狀論。蔡英文的維持現狀論談的是什麼?她談的是維持《中華民國憲法》中的一中與一台並存的二元架構、即她所說的《中華民國憲法》體制,所以她所談的維持現狀,這個現狀是指法理上的現狀。前面錢達老師有提到蔡英文改變現狀,他談的是他的判斷,他看到的是實際上的改變,不過蔡英文談的是法理上的,她要維持中華民國的憲政體制、《憲法》的二元性架構,談的是法理上的應然,——也許在實際的策略上面,她是有意要去突破一個中國原則在國際外交上對台灣所產生的限制,那這個該怎麼辦呢?因為這明顯地產生一個衝突,就是說《中華民國憲法》跟國際上的一個中國、一個合法的中國之間,產生一個緊張關係。

這個緊張關係在國際法上並不是沒有前例可以解決的,比如說我們剛講的南韓,即大韓民國,《大韓民國憲法》就規定大韓民國的領土是整個韓半島,可是大韓民國的大統領是韓半島的南部人民直接選舉產生,大韓民國也不宣稱它代表整個朝鮮民族、代表北朝鮮,可是這都不影響到《大韓民國憲法》當中對於它國家主權範圍的聲稱,也就是說大韓民國宣稱它的領土及於北朝鮮,可是對它實際的憲法效力涵蓋範圍,又自我限制在韓半島的南部,北朝鮮的《朝鮮民主主義人民共和國社會主義憲法》存在「祖國」的概念,朝鮮人民有促進祖國統一的義務,但《朝鮮民主主義人民共和國社會主義憲法》的效力只限於「祖國北半部」。韓國和朝鮮兩個國家的領土和祖國竟是重疊和一致的!

我們要知道,韓、朝是在國際間、在聯合國的會員國中的少數特例,為什麼呢?因為基於國民主權原理和社會契約論,憲法是國民的社會契約書,對於非契約當事人不生效力,而這北朝鮮跟南韓這兩國的憲法卻把他們的領土主張延伸到彼此的全部統治權範圍之上,他們領土範圍的主張是重疊而存在爭議的,可是這樣的國家卻可以同時存在於聯合國,這就是國際社會對這種特殊的分裂國家的特殊安排。為什麼要做這樣的安排,讓韓、朝都能同時成為聯合國的會員國,當然是因為韓、朝的實力相當。但更根本的原因是《聯合國憲章》規定了國際爭端和平解決原則,希望讓國際的爭端,能在聯合國的架構或是在國際法的秩序當中來和平解決,這才是文明的處理方式。如果你把任何一方排除在聯合國之外,你的國際法秩序、國際法院的判決效力無法拘束它的話,這可能就永無寧日了,因為它被排除在外,它就不受規範、不守秩序,那麼你如何來要求它遵守國際法?

這也是為什麼,當台灣還在聯合國的時候,美國尼克森(Richard Milhous Nixon)總統希望把中華人民共和國納入國際秩序,他當時的考慮就是這樣子,所以才會得到多數的聯合國會員國的支持,儘管當時在冷戰時期,歐洲的民主國家也是反共的,可是以美國為首,它們都認為不該把中華人民共和國這佔有地球五分之一人口的國家排斥在地球之外,所以要把它拉進來。它們曾想努力不要排斥台灣,只是這個努力失敗了。留給今天的狀況,是台灣兩千三百萬的自由人,現在在地球上相當於外星人的地位。這當然是對於聯合國普世人權價值非常大的諷刺。

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photo credit: Reuters/達志影像

台灣人還要繼續當外星人嗎?

蔡英文下一任是不是能繼續擔任民主進步黨的總統候選人,我其實都有很大的懷疑,為什麼?除了一方面之前錢達講的,就是她的聲望是歷任總統有史以來最低的之外,除了這個原因,另外一個原因是什麼?她的政治支持基礎可能有一部分掏空流失了。反對她的人包括很多支持台灣獨立的,為什麼反對蔡英文,因為她主張維持現狀,對於推動台灣獨立沒有太大貢獻,反而是一個很大的阻力,儘管如此,統派還是罵她逐漸改變現狀和文化台獨。所以蔡英文反而變成了統獨之間非常巧妙的平衡點,大家都不滿意她,所以她滿意度非常低,連鐵桿台獨都不支持她,所以下一任她是不是能夠繼續代表民進黨競選總統,我有很大的懷疑。

可是我要談的是什麼?蔡英文講維持現狀,她跟之前馬英九總統在兩岸關係論述上最大的差別在哪裡呢?馬英九總統講九二共識,但蔡英文還要進一步讓中華民國在兩岸的關係當中凸顯出來,她要戰略清晰,要中華民國至少在兩岸非官方或者白手套的對話機制當中受到尊重,她不見得是要明白地使用中華民國國號,但是一個對等的、官方的、法律上的地位,要凸顯出來。蔡英文採取的作法就是把中華民國跟對岸講清楚。我們看到從蔡英文總統就任之後,中華人民共和國對台灣無比地打壓,在經濟上、政治上,甚至教育交流什麼的,甚至從1992年以來兩岸所簽訂的各種協議當中跟政治沒有關係的,而按照共產黨的說法屬於事務性的協議,也通通推翻了。所以我們看到共產黨的不守法治和不講信義,凡不合它意的,找個藉口推諉責任後就不玩了。這種行為讓我們在蔡英文上任之後看得更清楚。

最近新華通訊社修訂了《新華社新聞信息報導中的禁用詞和慎用詞(2016年7月修訂)》規定,「九二共識」之後不准連用「一中各表」,然後也不准以「中華民國」稱1949年10月1日之後的「台灣地區政權」。不論蔡英文的維持現狀論正確與否,她所採取的讓中華民國戰略清晰的做法,把讓過去國王沒有穿新衣的狀況揭露出來。原來過去馬英九總統講的「九二共識、一中各表」,共產黨從來沒有接受過,而且馬英九總統的活路外交、外交休兵,最後證明那只是個「齊人驕其妻妾」的做法,就是說男人在家裡吹牛說他在外面多風光,實際上在外面都是去行乞拜託人家給他東西吃,然後吃得滿嘴油光,讓家裡的妻妾以為這個丈夫在外面很吃得開。

所以當馬英九下去之後,蔡英文上來,清楚地希望兩岸關係可以在既有的一中各表基礎之上,讓中華民國跟中華人民共和國共存的和平架構逐漸成形,讓中華民國有機會被證明能讓台灣人走出去並維持兩岸和平發展,從而讓兩岸的關係慢慢走向正常化,結果發現共產黨極力地排斥中華民國,當民進黨真要接受中華民國時,就推說民進黨態度不真誠,讓「中華民國」在民進黨執政時期,成為與「台灣」可互用且等義的術語,因此不能接受「中華民國」,成就民進黨的陰謀。蔡英文像是持著照妖鏡,讓那些愛中華人民共和國更甚於中華民國、愛中國更勝於愛台灣的政客徹底現形。

今天兩岸關係走到官方關係上非常惡化的狀態,也會影響到兩岸人民交流的意願,所以陸生來台灣的人數減少,我也不會認為說,這完全是因為中共在背後有所控制,反而許多是因為兩岸低壓氣氛的關係,使陸生的家長對於任由小孩子來台灣念書,都多了一層的考慮。

四、不正常國家論轉向特殊國家論

維持現狀論讓九二共識現形了,可是在這種情況下,我們該怎麼辦?

民進黨在陳水扁擔任總統、游錫堃擔任黨主席的時候,曾經通過了〈正常國家決議文〉。〈正常國家決議文〉民進黨認為跟《黨綱》有同等效力,但是基於後法優於前法,它事實上有比較高的優先適用性。〈正常國家決議文〉對於台灣定位是這樣看的:它說台灣走不出來就是因為台灣國號「中華民國」,跟中華人民共和國在一個中國問題上糾纏,所以使得台灣無法成為正常國家,所以〈正常國家決議文〉認為在適當時機,台灣要走出這個不正常的狀態。要怎麼樣國家正常化呢?就是國家要正名,切斷跟中國的法律關係,擺脫跟中華人民共和國在一個中國問題上的糾纏,成為一個新而獨立國家,台灣乃可以這樣的名義重返國際社會。以上是〈正常國家決議文〉當中,對台灣國家正常化上的判斷。

但是我要提醒的是,如果台灣國內統獨的共識沒有建立起來,你就貿然地採取這種國家正常化,有可能是自取滅亡之舉,因為國內的紛爭會讓你的政府的穩定性不足,然後隨時讓中華人民共和國感到有機可乘,可以見縫插針。怎麼樣看待台灣現在的狀態,我提出的看法是特殊國家論。什麼叫特殊國家論?就像南韓、北朝鮮,或像過去的東德、西德,北越跟南越,台灣也是分裂國家。分裂國家是國際法上的一種特例,一種特殊的狀況,我們不一定要把它認為不正常,因為在中國的漢語語境當中,不正常往往被認為就是有病。可是台灣今天的狀況不見得是有病。台灣在馬英九總統任內,透過所謂的活路外交,至少創造了一個很大的貢獻,即是讓台灣實質的國際交往能力有所增加,台灣人民持的中華民國護照,在全世界受到承認而可免簽證自由進出的國家越來越多,全世界大概有167個國家免簽證而可以自由往來。我們到韓國到日本,就好像到高雄那種感覺一樣。

這個政策的效果,是讓台灣跟全世界167個國家的實質關係更加緊密。舉例來說,我們台灣人很自由地到日本來,我們就不會覺得日本像外國。日本和台灣給予彼此人民免簽證進出國境的免簽證優惠,日本人也就像我們到日本一樣,常常到台灣來旅遊、來貿易、來訪友探親,雙方的民間關係會越來越密切,所以大家就會像鄰居和親友般互相關心、互相關懷,同樣,我們跟韓國、跟鄰近東南亞國家的關係,也會透過這種互免簽證政策的外溢效果而更加緊密,這就讓台灣實際融入到世界的秩序當中,所以儘管在官方層次,也許它聲稱是遵守一個中國原則,這些國家採取的都其實是一個中國政策,他們之所以採取一個中國政策,我們要從各個國家的現實利害角度出發來思考的話,中華人民共和國實在太大也太壞了,我覺得我們台灣人民應該要體諒這狀況,我們也要認清這樣一個現實,世界各國對台灣地位不得不然的處理。

我們當然要盡量爭取平等的地位,但是我們也不要有過度的幻想,馬上要進入聯合國,馬上跟美國、跟日本恢復正式外交關係,國際政治非常複雜,不是簡單地說台灣更改國號變成台灣國,聯合國就展開雙手歡迎我們進去,因為它還是要承擔東亞地區的安全、抵擋中華人民共和國的強烈反彈等等問題,所以台灣如果要作為一個負責任的世界秩序維護者的話,那麼我們應當走出不正常國家的觀念,轉向特殊國家的思考,然後以特殊國家地位和世界各國重新來締結關係,來重新思考彼此間的關係定位,怎麼樣讓台灣在特殊的安排之下,在世界各國的對外關係當中能夠取得一個平等和實在的地位。這個當中比較好的一個例子,就像美國的《台灣關係法》,美國雖然不承認台灣,

可是在美國的對外關係法的教科書當中,它都會講說所謂的「政治實體」在美國的國際法觀念中,就是美國沒有給予外交承認的國家,台灣就是美國不承認的國家當中的一個典型的例子,但是美國是認知到台灣事實上是一個國家的,它用它的國內法保障了台灣在美國跟其他國家同等的國際法人地位,解決了沒有外交承認所一般無法解決的問題。

我覺得接下來我們台灣在對外的關係當中,其實可以進一步再說服相關的一些國家、跟台灣關係密切的國家,比如說日本或者是韓國等等,也通過台灣關係法來保障台灣人民和中華民國在這些國家當中的權益。在體諒到國際秩序以及我們台灣共同承擔東亞秩序維護者的意願之間,我認為我們可以朝特殊國家論的方向來思考非典型外交的對策。在馬英九總統任內,在非典型外交就有一個具體的實踐,就是將我們台灣駐外使節一律叫大使。過去在非邦交國就派代表,可是我們現在在各國所派出的使節則都叫做大使,大使在過去觀念就是有正式外交關係的使節,各非邦交國事實上也默認、也接受,因為兩國只是不存在傳統的邦交形式而已,一旦你賦予非邦交國代表以某一層次的外交特權,那就不是民間的代表了。

最近奈及利亞應中華人民共和國要求,用武裝警察逼迫中華民國駐奈及利亞聯邦共和國商務代表團降級改名和遷出該國首都阿布加,台韓斷交時,韓國也這麼幹過,其實它們沒必要這麼過分,都是做給中華人民共和國看的,各位可以想見台灣處境的艱難,儘管如此,連這麼沒格的國家,也讓台灣派駐享有部分外交特殊待遇的大使了,遑論大部分跟台灣關係密切往來的國家,都對台灣的大使有特殊地位的安排。所以接下來可以進一步突破的,就是國際組織,比如說世界衛生組織(World Health Organization)乃至聯合國等等。我們怎麼樣去聯合跟台灣友好的國家為台灣在國際社會承擔責任做一個特殊的地位安排,不是毫無可能的。如果巴勒斯坦國能夠以觀察員身分參加,為什麼台灣不能?所以從這個地方,我們不必從國家主權的角度,而是從人權的角度,來說服世界各國或國際組織讓台灣人民也有同等參與國際社會的權利。

突圍一個中國: 試論台灣的非典型外交戰略(下)

責任編輯:翁世航
核稿編輯:彭振宣


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