《低薪的盛世》(下):低薪制誘發腐敗,為何中國歷代統治者仍堅持實行?

元朝寶鈔|Photo Credit: PHGCOM@Wikimedia Commons CC BY-SA 3.0
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腐敗的危害是巨大的,它會導致官僚體制失效,統治效率低下,嚴重危及政治穩定,甚至導致國家政權的傾覆。提高官吏俸祿從表面上看會增加百姓負擔,但是這其實遠比官員毫無節制地盤剝百姓給民眾造成的痛苦要輕。

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文:張宏杰

《低薪的盛世》(上):中國歷代反腐無法取得治本之效的三大原因

低薪薄俸為朝廷節省了大量的財政支出,也有利於培育出一批清官楷模。但與此同時,薄俸制也有著巨大的危害:它容易誘發腐敗,並導致腐敗的普遍化。權力籠罩一切,權力不受約束。與此同時,官員們卻又只能拿到低極的甚至不能滿足基本生活需要的薪水。這就形成了「渴馬守水,餓犬護肉」的局面:讓一條饑餓的狗去看著一塊肥肉,那麼無論你怎麼打它,罵它,教育它,牠也還是要偷吃,因為不偷吃牠就活不下去。

西方學者保羅.戴維斯(Paul Davis)等人構建了相對剝奪理論。當人們感到相似的投入沒有得到相同報酬時,相對剝奪感就可能產生。剝奪感受的積累會引致行為失當,因此也為個人的腐敗提供了藉口。企業員工自感「相對剝奪」、士氣很差的企業,腐敗程度往往較高。

在生活艱辛之際,選擇做清官的畢竟只是少數,大多數人不可避免地把手伸向灰色收入,導致第一次「失身」。而腐敗這件事,如同吸毒或者性行為一樣,有了第一次,就很容易有第二次。因為你貪一次也是貪,貪兩次也是貪。很少有人說,我一生就收過一次錢。所以低薪制很容易誘發腐敗,並導致腐敗的蔓延。明清兩代是中國歷史上薪俸最低的兩個朝代,這兩個朝代後期的腐敗程度之深,面積之廣,在中國歷史上也是登峰造極。這兩者之間,並非只是一種巧合。

在低薪制或者無薪制下,人們想當公務員,動機絕大多數都是不純的。傳統中國的流行話語是「當官發財」,「千里做官只為財」。這些人一旦進入官場,就如同惡虎撲食,給國家和社會造成的危害極大。

腐敗的危害是巨大的,它會導致官僚體制失效,統治效率低下,嚴重危及政治穩定,甚至導致國家政權的傾覆。提高官吏俸祿從表面上看會增加百姓負擔,但是這其實遠比官員毫無節制地盤剝百姓給民眾造成的痛苦要輕。

這個道理,統治者並不是不懂。我們看中國歷史上,關於廉政與俸祿之間關係闡述得已經非常充分了。早在先秦,管子曾經說過:「倉廩實則知禮節,衣食足則知榮辱。」漢宣帝、唐玄宗、宋太祖等很多皇帝都指出低薪注定導致貪腐。崔寔和白居易等大臣都曾經專門論證過合理的俸祿水準是廉政建設的基石,比如白居易曾這樣詳盡地分析:

臣聞為國者皆患吏之貪,而不知去貪之道也;皆欲吏之清,而不知致清之由也。臣以為去貪致清者,在乎厚其祿、均其俸而已。夫衣食闕於家,雖嚴父慈母,不能制其子,況君長能檢其臣吏乎?凍餒切於身,雖巢由夷齊,不能固其節,況凡人能守其清白乎?臣伏見今之官吏,所以未盡貞廉者,由俸不均而祿不足也。厚其祿,均其俸,使天下之吏溫飽充於內,清廉形於外,然後樂之自止,糾之以形。

道理如此清楚,那麼為什麼在中國歷史上絕大多數時期,統治者還是堅持要實行低薪制呢?

低薪制的第一個原因:官僚系統的不斷擴張,導致財政無力負擔

中國歷史上有一個鮮明的規律,那就是歷代官吏數量呈不斷擴張趨勢。明代劉體健稱「歷代官數,漢七千八百員,唐萬八千員,宋極冗至三萬四千員。」到了明代,文武官員共十二萬餘人。

另一個特點是每一個王朝建立之初,官吏數量比較精簡。但是隨著時間的發展,無不成倍增長。

比如唐代,初唐時釐定的京官定員只有六四〇人。到了玄宗開元末期,京官人數達到二、六二〇人,外官人數則達到一六、一八五人。

宋朝草創之初,內外官員不過才五千人;到了景德年間(一〇〇四─一〇〇七),已達一萬多人;而皇佑年間(一〇四五─一〇五四),更增加到兩萬多人。南宋只有半壁江山,但是慶元年間內外官員竟達四萬餘人。這是指官員。至於吏人數量,更是驚人,宋真宗一次就裁汰冗吏十九萬餘人。

明代也是這樣。世宗嘉靖年間,劉體健上疏指出,明初洪武四年,天下文職官吏數目不過「五千四百八十員」,武職官數在國初也不過為二萬八千員。「自憲宗五年,武職已逾八萬,全文武官數蓋十餘萬。至武宗正德年間,文官二萬四千六百八十三員,武官十萬。」

中國傳統社會經濟結構非常單一,傳統賦稅又主要只有農業稅一途,官吏數量過於龐大,使得俸祿成為財政支出的第一大項。西漢末年,國家賦稅收入「一歲為四十餘萬石,吏俸用其半」,官員俸祿支出占國家財政收入的一半。唐代中後期,「計天下財賦耗轉之大者,唯二事焉,最多者兵資,次多者官俸。其餘雜費,十不當二事之一」。國家財政支出,第一大項是軍費,第二大項就是官俸。南宋初期,「百官有司之費,十去五六」。明代「國家經費,莫大於祿餉」。所以支付官俸成為財政上一大難題,為了節省開支,薄俸制就成為大多數時候不得已的選擇。

那麼由此又引出了另一個問題:官僚系統為什麼會不斷擴張?

這裡有三方面的原因。

第一個原因,是官僚體系的存在雖然是為皇權服務的,但是一旦出現,它本身就成為一個獨立的利益集團,具有自我保護、自我繁殖的特點。按照公共選擇學派理論,官僚機構本身是一個壟斷組織,它壟斷了公共物品的供給,缺少競爭機制;同時公共物品的估價存在著困難,政府管理活動的輸入、輸出都是不可觀察的。基於這些特點,官僚機構總是傾向於盡一切可能實現權力尋租,傾向於機構不斷擴張,表現在官員數量上只能增不能減,既得利益只能增加不能減少,行政效率不斷降低。

事實上,中國歷史上搞了多次公務員減員增效改革,然而總的趨勢卻是愈裁愈多。大多數時候,減員改革都失敗了。比如宋代「景祐三年正月,詔御史中丞杜衍沙汰三司吏。吏疑衍建言。巳亥,三司吏五百餘人詣宰相第喧嘩,又詣衍第詬詈,亂擲瓦礫。」也就是說,當時皇帝命御史中丞杜衍負責裁減三司吏員。這些吏員懷疑這事是杜衍向皇帝建議的,十分憤怒,五百多個吏員集體跑到宰相府去鬧事,然後又跑到杜衍家門口破口大罵,亂扔瓦塊石頭,進行抗議。這一事件發生後,朝廷雖「捕後行三人,杖脊配沙門島」,但「沙汰」之舉也被迫「因罷」。再比如清代戊戌變法期間,光緒皇帝大規模減撤冗員,成為保守派官員強烈反擊的起點,不幾日變法即遭失敗。

第二個原因,官僚系統的不斷擴張,也是皇權專制制度不斷強化的結果。官僚系統是君主專制的工具,官權是皇權的延伸,君主專制不斷完善,注定官僚系統也不斷延伸膨脹。

秦漢以後,中央集權不斷發展強化。每一次集權強化,就意味著國家權力不斷延伸,造成官僚隊伍的不斷發展壯大。

君主專制制度強化表現出兩個方向,一個方向是皇權不斷向下延伸,比如朱元璋強化里甲制度。古代社會發展的一個特點是民間組織民間自治不斷被打壓,所有事務都要由官僚體系來把持。所以國家權力不斷向基層擴張。

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Photo Credit: Unknown@Wikimedia Commons Public Domain
宋代的科舉考試

另一個方向是隨著君主專制的發展,官員權力被不斷分割,以期官員相互制衡,弱化他們對皇權的挑戰。由此造成一官多職,官僚隊伍進一步擴張。比如宋代為了防止地方割據,不斷增設機構、分化事權,「昔經一官治之者,今析之四五;昔以一吏主之者,今增而為六七」。比如漢代初期的地方行政制度只有郡、縣兩級,唐代地方行政也只有州府和縣兩級;宋太宗至道三年(九九七),在州府上面又加了一級政權叫「路」,設置了四個行政長官即帥(安撫使)、漕(轉運使)、憲(按察使)、倉(常平使),分別掌管軍事、財政、司法、救濟等要務,且四個長官互不隸屬。州縣從過去只承奉一個頂頭上司,而現在得應付四個頂頭上司衙門。

歷代裁減官吏數量的努力之所以失敗,也與官權是皇權的代表這一因素有關。皇帝裁撤官吏數量,就意味著要減政放權,放鬆對社會的控制,這是皇帝所不願意看到的。因為官僚權力受到約束之後,皇權也會相應萎縮。皇帝為了自己能更有力地控制社會,不得不依賴官僚集團,也就無法從根本上過度觸動他們的利益。

第三個原因,古代社會還有以官位酬勞臣子的傳統。比如魏晉南北朝時期,南朝官吏眾多,所以皇帝不得不多立郡縣,安排這些官員。「一郡分為四五,一縣割成兩三」,還有的二郡共一縣,有的郡下竟無縣。宋代為了保持政治穩定,透過科舉制度,把民間菁英吸收到文官隊伍中來。同時為了保證官員的忠誠,還濫行恩蔭制度,蔭補太亂,以至「一人入仕,則子孫、宗族,俱可得官,大者並可及於門客、醫士」。這樣都導致冗官的出現。最終結果是「民少官多,十羊九牧」。

低薪制的第二個原因:皇權專制的自私短視本性

我們說過,皇權專制本身是一項極不合理的制度安排,它的設計原理是千方百計保證君主的利益,損害其他社會階層的利益,這其中就包括官僚階層的利益。

第一個表現是想方設法壓低官員俸祿。在君主專制制度下,皇帝好比一個公司的老總,百官好比員工。壓低員工工資,保證自己的利潤,對老闆來說是一種本能的偏好。而且一遇到財政困難,皇帝們首先想到的都是削減甚至停發百官工資。

第二個表現是在中央與地方關係中,不斷向中央傾斜。君主專制制度的發展,使得財政體制也朝高度集中發展,財政安排上對中央財政考慮得愈來愈多。本來唐代後期「兩稅法」實行後,上繳中央的租稅為三分之一,留給地方的是三分之二,這個比例是比較合理的。但是到了元代,每年地方上供中央的歲鈔數占全國歲鈔總數的七〇%,各省留用的僅占三〇%。(《元史》卷二十二《武宗本紀一》記載:大德十一年,「常賦歲鈔四百萬錠,各省備用之外,入京師者二百八十萬錠」。)到了清代,起運(解送到中央的錢糧賦稅)占八八%左右,存留(留給地方支配的錢糧賦稅)僅占十二%左右。這種不斷向中央傾斜,就導致地方政府經費無著,只能另闢管道搜刮百姓。

皇帝自私短視的第三個表現,是高級官員收入往往比較容易得到保障,而廣大基層官吏的工資通常很低。這是因為從皇帝的視角來看,他接觸到的主要是中高級官員,聽到的主要是他們的呼聲。所以皇帝的賞賜,大多賞給了與自己有直接接觸的中高級官員。每逢調整俸祿標準的時候,由於主導權掌握在高級官員和皇帝手中,所以首先選擇的是解決中高級官員的生活問題。因此歷代俸祿改革,結果通常都是中高級官員俸祿不斷增長,低層官吏的生活缺乏考慮。

低薪制的第三個原因:制度惰性

一般來講,一個王朝剛剛建立之時,經濟水準包括物價都比較低,實行低薪制有某種程度的情有可原。但問題是,隨著社會的穩定經濟的發展,應該及時調整薪酬水準,但是皇帝們往往以「祖制」為由,拒不調整。

瞿同祖引用H.B.莫爾斯(H. B. Morse)的話指出,中國的規費制度並不是獨有的,類似的慣例在歐美也有過。但是歐美國家後來以現代財政制度取代中世紀水準的陋規制度,但是在中國陋規一直原原本本地保持到了清末,朝廷一直未認真的革除它。

因為革除陋規涉及到根本性、大規模的財政改革,要把各種辦公經費全部列入政府預算,政府也相應地提高稅率。但是清代皇帝,以康熙為代表,都迷戀「輕賦薄稅」的美名,把「盛世滋丁,永不加賦」作為自己的政績,不肯下功夫對財政稅收體系進行理性分析和合理設計。只有雍正皇帝做了一定程度的突破,進行了養廉銀改革。其實清代的絕大多數陋規,都可以用正式的稅收來取代,讓這些收費曬在陽光下,一方面可以解決政府實際支出困難,另一方面也可以減少對百姓的壓榨。但統治者拒絕做出必要的調整,其結果只是富了官吏,窮了百姓,禍害了地方,也敗壞了王朝的統治秩序。

瞿同祖精闢地指出:「中國這種緊張(即官民之間、官吏及其上司之間等)沒有導致顯著的變革,一個決定性因素就是,所有這些(既得利益)集團,都在現行體制下獲得了最大的回報,唯一例外的是普通百姓。因此,儘管會有緊張(衝突),他們沒有興趣去改變現狀。」

總而言之,低薪制甚至無薪制,原因是基於以皇權為核心的傳統財政制度的自私性與短視性。從皇帝的視角看來,採取「薄俸制」和「低餉制」既省心省力,又為國家節省了大量財政經費。但事實上,都是典型的掩耳盜鈴之舉,對最高統治者來說,同樣是「占小便宜吃大虧」。因為大部分官員會選擇謀取灰色收入,最後給國家造成的損失比開足工資要大得多。

實行低薪制的王朝都有一個特點,統治者迷信思想政治工作。他們認為,官員腐敗與吏員貪婪似乎只與道德有關。

對於俸祿問題,歷史上一直持續著「義」派與「利」派的不停爭論,也就是說,一派是堅持「高薪養廉」,另一派則堅持「以德養廉」,宣傳自我奉獻精神。

「以德養廉」派由於其實施上的低成本,所以歷來被統治者所提倡。

比如康熙年間,面對「俸薄祿微、廉吏難支」的情況,康熙大力提倡理學,表彰清官。他希望官員們以「存理遏欲」為思想武器,保持廉潔。他反復說:「大凡人衣食可以自足,便宜知足,理應潔己守分」,「潔己操躬臣子之義,悖入悖出,古訓所戒,子產象齒焚身之論最為深切著明,當官者宜銘諸座右」。

應該說,這種思路在中國傳統社會中一直很有市場,也是低薪制得以存在的重要思想基礎。比如嘉慶時的兩江總督孫庭玉就大義凜然地說,俸祿水準與廉政毫無關係:「人之貪廉,有天性。貪者,雖加俸而亦貪;廉者,不加俸而亦足。」也就是說,思想政治工作是廉政建設唯一的可靠保證。實際上把問題歸於道德,並不是在解決問題,而是在回避問題的根源。

歷史是連續的,反腐必須向歷史汲取經驗和教訓。今天的中國社會,在器物層面上已經與傳統社會面目全非,但是社會運轉的基盤,仍然保持著強大的慣性。特別是貪腐現象及其背後的規律,與歷史上很多時期有很多相同或者相似之處。看清歷史,有助於我們找到治理這個千年頑疾的良方。

書籍介紹

本文摘錄自《低薪的盛世:從俸祿窺看中國二千年官場經濟與腐敗人性》,麥田出版
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作者:張宏杰

企業以低薪維持營運,經濟發展未見起色,政府錯誤決策,導致官方組織全面敗壞。
看官俸低廉的中國朝代,給後世何種啟示。
鑑往知來,從歷史上的腐敗與反腐敗,看出今日社會問題存在的遠因。

本書是著名歷史學者張宏杰新著。公開出版之前,由邏輯思維獨家發行三個月,銷售達數萬冊。第一部分對清王朝的腐敗與反腐敗作了重點分析;第二部分重點解讀中國歷史上的俸祿制度,探討官員俸祿與腐敗之間的關聯;第三部分介紹封建王朝各種制度下官員的生存。

歷史是連續的,今日社會在物質層面上已經與傳統社會完全不同,但是權力結構的基盤,仍然保持着強大的慣性。腐敗,僅僅是投射這個權力結構的一個入口。邏輯思維羅振宇推薦本書時說:《頑疾》這本書,點出了每個人一生中都會遇到的三個問題:一是如何分析自己身處的格局之網?二是如何自己建構一個良性之網?三是如何破出一個惡性網絡?既享有其資源,又不同流合污。

張宏杰以非常確切的歷史史實和真實數據,對中國漢宋元明清等時期官員的工作生活狀況、收入支出情況,以及國家制度設計等有關從政的方方面面作了全面的介紹,深刻剖析了中國官員的真實生存狀態和生存之道,是了解中國社會和官場生態的不可多得的好書。

低薪的盛世
Photo Credit: 麥田出版

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航

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