世界遺產,是誰的遺產:檳城喬治市的考驗之路(上)

世界遺產,是誰的遺產:檳城喬治市的考驗之路(上)
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馬來西亞檳城州的喬治市,在2008年被編入聯合國世界遺產區(UNESCO World Heritage Site),多年來被評選為亞洲最宜居城市之一。 此後,鎂光燈聚集在喬治市上,曾經「拯救」了沒落的城,而今也帶來了新的問題。 世遺光環正牽動每一個市民的命運,為不同位置的人們拉出長短不一的影子,寫下截然不同的未來。 然而,世界遺產,究竟應該是誰的遺產?

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採訪:周慧儀、葉蓬玲
撰文:葉蓬玲

「她們在這裡住那麼久了,租金當然要漲高一些才能讓她們走啊!」
回想起被漲房租的時入耳的那些話,讓兩姐妹至今義憤難平。
金花姐妹一家,在喬治市老街上住了三代,本以為屬於自己的舊居,在2016年底被轉手。那一天,她們的租金從馬幣700令吉暴漲至2500令吉,被屋主間接迫遷的她們,丟棄許多古早的器具,自行找到喬治市外的新住處,用雙手繼續金花生意,直言做到不能做為止。
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Photo Credit: 葉蓬玲

這裡是喬治市,位在馬來西亞北部一個叫「檳城」的島嶼上,是東北角最繁華的地域。2008年,它正式被編入聯合國世界遺產區(UNESCO World Heritage Site),多年來被評選為亞洲最宜居城市之一。

在喬治市,老住戶大多是租戶,一家子一租就是2、3代,從沒落到昌榮,他們看著城市的起落,終有一天,發展的巨輪也來到他們腳下——一些人被無情輾過、也有人幸運地躲過。這一切其實跟僥倖與否無關,從經濟匱乏、沒落,到入遺、觀光發展——今天這座城正落入另一種匱乏的危機。

世界遺產的鎂光燈聚集在喬治市上,牽動每一個市民的命運,為不同位置的人們拉出長短不一的影子,寫下截然不同的未來。

世界遺產,是誰的遺產?

17世紀末,麻六甲海峽來往船隻過千,船上載著來自南洋的香料航向西方。那一年,英國東印度公司看中這座海峽北方的檳榔嶼,令萊特船長在此登陸、興建康華麗城堡,貿易航站也隨之建立。隨後,這座以英國國王喬治三世命名的城市興起,配合港口成為彼時最重要的商業市鎮,檳榔嶼正式成为英國的殖民地。

然而,一個世紀的繁華後,這個商業重鎮,也曾一度被發展的列車遺落。

60年代,國內經濟蕭條,檳城自由港在國家政策下取消,列為關稅區;加上馬來西亞與印尼關係緊張,導致轉口貿易一落千丈,檳城經濟飽受衝擊以外,房價也隨之低迷。

1966年,中央政府制定全國性的《屋租統治法令》,旨在保護中下層租戶,凡在1948年或以前所建的房屋,租金都被政府控制。法令涉及近兩萬間屋子,其中以檳城喬治市最多,約佔8千餘間左右。因此,這些老屋價值大受影響,屋主不能隨心所欲買賣或搬空,無法掀起炒房熱潮。這段期間,屋主與租戶大多不願意翻修陳舊的住屋,間接保留了老房子的特色。

該法令重點有三:

第一,屋主不能隨意趕走租戶;
第二,租金也被限制,每月只收馬幣數十元或近百元,較高不過數百元,漲幅也不能高過原來的100%;
第三,大房東可以將屋子轉租或房間分租出去。

千禧年前後,經濟好轉,屋租管制全面解除,房租漸漸升漲到2、300元,一些住民因而搬離,留下一座不經打理、日漸衰老的城市。

據人口調查數字顯示,喬治市的人口在1991至2000年間曾從21萬人下降至18萬人,估計是因為《屋租統治法令》即將取消,造成居民提前外遷。惟總體而言,喬治市人口從2000年後便平緩增加,至今有增無減,約20餘萬。

同時,1998年開始,檳城與馬六甲聯合申請加入聯合國世界文化遺產行列,致使星巴克、麥當勞等跨境大商沒能進駐,即便《屋租統治法令》廢除後,也未大興土木推翻老屋。

終於在2008年,喬治市經歷兩次申遺,憑著殖民時期留下的東西合璧建築風格、住商合一的生活景象、以及多元種族的老行業及傳統美食,與馬六甲一齊正式納入聯合國文教組織世界遺產區。

入遺以後的喬治市,有了另一段故事。

世界遺產像是藥引子,入遺以後,1平方英里左右的古城再度活絡起來,頻頻登上《孤獨星球》及各大旅遊平台,喬治市原有的內涵漸漸被注意,譬如各族美食、檳城廟會、大寶森節、建築物、老行業;也有新的氣息如壁畫、特色咖啡廳、酷炫博物館等等。商機越來越大的城市不僅吸引了商人的眼球,喬治市內的屋主也紛紛意識到,從前只能賤價出租的房子似乎一夕之間成了瑰寶。

入遺讓4000多戶戰前舊街屋,從落寞的空城,成為萬千旅客駐足落腳的勝地,但也為喬治市帶來新的問題,譬如說,本文一開始所講述的租金高漲。

隨著政府不再高度介入租金市場,加上入遺後的喬治市寸土寸金,暴漲4、5倍甚至10倍的租金與五、十年前相比,的確讓人難以接受,但實際上也是「回到現實」、進入市場機制。此外,以漲租之名行迫遷之實的現象亦有存在。企業的手段因人而異,民眾也不是鐵板一塊。有人為旅遊業的發展、工作機會的增加而開心,自然也有人會反感入遺帶來的負面效果。

然而,由於老建築都屬私人所有,目前喬治市仍欠缺完整的法規能定義出「合理的」租金漲幅,或防範迫遷的現象。每一次的老建築易手,都牽涉多方利益關係者,最簡單的交易至少得包括屋主、租賃業者以及租戶三方,若在更複雜的案例裡,還會涉及檳城各地氏族協會、大小投資者等。

數十年前,全國性法規《屋租統治法令》隨著國家經濟自由化後取消,喬治市是否因為身為世界文化遺產區,而需要自由市場以外的計畫性管理,似乎仍是未知數。法規的缺失,造成官方習慣以個案的方式逐一處理問題。這樣的方式縱然更有人形及彈性,但耗費精力之餘,也無法涵蓋特殊案例、缺乏相應罰則。

如同所有發展中的城鎮,喬治市住民的組成有許多類型,屋主方面,就有置產喬治市、人在海外的投資者,一些荒蕪如廢墟般的房子就屬於他們——他們在等待房租或房價持續提升,有只租不賣的氏族宗祠(kongsi),也有本地屋主趁價格飆漲,選擇勸走租戶、將房子賣給發展商。租戶除了2、3代以來土生土長的老住戶,也有離鄉背井來討生活的人、或回鄉的遊子。

根據隸屬檳城州政府之下、喬治市世界遺產機構(以下簡稱GTWHI)總經理洪敏芝的說法,目前,一有新屋主在喬治市買房,市政局就會通知GTWHI,由他們聯繫屋主,詢問舊租戶安置問題,若租戶找不到新住處,GTWHI會請屋主協助安排。GTWHI建築環境與監控部門經理Muhammad Hijas補充,一旦接到求助,官方單位也會介入協助,例如將住戶安置到政府持有的房產,或許不在世遺區,但依舊是喬治市內。但這類問題通常由屋主與租戶私下解決,「我們正在研究如何介入市場,希望至少能抑制租金漲幅,我相信若要抑制高檔化的現象,保護原有居民,我們是應該有些法規限制發展。」

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Photo Credit: 葉蓬玲
《特殊區域藍圖》憲報耗時五年 政策發展難同步

官方單位並非對喬治市的種種問題不為所動。早在2010年,州政府就開始草擬喬治市《特殊區域藍圖(Special Area Plan)》(以下簡稱SAP)以趕在2011年2月提交予聯合國教科文組織這份都市管理計畫是入遺之時聯合國所要求擬定的,它按照原來城市的脈絡,旨在告訴工程師、建築師、屋主以及租戶關於歷史建築的修繕條規及使用材料,如大門不能改建成落地窗、木窗不能改建成百頁或玻璃窗戶等,劃定不同街區的用途,如可建置廉價旅館的商業區、老建築更改用途的規範等等。這些眉眉角角,就是造就喬治市之所以為喬治市的細節。

但這份計畫距離提呈至憲報公告,卻足足用了五年,根據官方說法,2015年底仍然正在處理馬來文版的翻譯。2016年底,這份終於憲報的藍圖,已經來不及阻止一些計畫的推行,譬如鄰近緩衝區的建案,包括眾多報導中提及的外國人收購戰前老屋等新聞。

隨著旅客的湧入,平價民宿、咖啡廳與酒吧越來越多,同一條巷子裡有時就開了3家以上同質性的店家。根據檳城旅業公會2016年的數據,檳島約有250間非法旅店一些大集團也趁勢在喬治市周邊投資發展。

新商業模式的進入,常常就是屋主漲租金、高價售屋的契機、也是老居民被迫或自願離開的起因。而非法開業的民宿及平價旅館,也是政府棘手的問題。

隨著SAP的推行,州政府兩個廣為人知的行動包括2015年推行非法民宿及廉價旅館的「漂白行動」,以及釋出擬重推《屋租統治法令》以管制租金漲幅的消息。

漂白行動針對現存的非法業者補辦營業許可,並承諾行動截止以後,所有旅館只能根據SAP的規劃,於特定區域開業,廉價旅館數量則不能再增加。然而,截止日期由於反應不佳一再延長,至今已展延約2年。根據《東方日報》報導,由於合法化民宿成本太高,許多業者皆興致缺缺,導致合法旅館的佔客率的確隨著非法旅館的存在而持續降低。

對此,當初有份起草SAP、現任檳城古蹟信託基金會(Penang Heritage Trust,以下簡稱PHT)主席林玉裳批道,政府不應後知後覺,等到問題氾濫才執法。PHT是檳城古蹟課題中歷史最悠久的非政府、非營利組織,深耕古蹟保護已經逾三十年。林玉裳認為,「為什麼第一家非法民宿出現的時候,政府不採取行動、等到一百多家之後才來漂白呢?不第一時間執法,不知情的業者就會以為這是合法的,現在才行動,對已經投資的人公平嗎?同樣的,「重推《屋租統治法令》對那些已經高價買房的人公平嗎?」

在民宿以及咖啡廳氾濫的課題上,洪敏芝和林玉裳都不約而同提及了「市場」,點出在供過於求的情況下,許多咖啡廳、偽博物館其實不長壽。

身為政府旗下單位經理的洪敏芝補充,「我們也會告訴申請建旅館的業主,現有多少旅館已獲批准正在建置,當供過於求的時候,大家就一起死吧,旅館的另一個難關叫『市場』,我比較相信市場。」林玉裳也認為,市場飽和以後,開業氾濫的現象將漸緩,「但我們已經失去很多東西了。」

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Photo Credit: 葉蓬玲

非營利組織「喬治市古蹟保護行動」(George Town Heirtage Action,以下簡稱GTHA)則對政府的管理方式提出異議:自由市場在世遺區「這一平方英里、近4000老建築中」是無效的。

例如一再寬限延後的漂白行動組織成員Joann Khaw反問,「若要顧及投資者的利益,那麼老業主、老居民的權益怎麼辦?」她認為,非法開業的投資者並非弱勢,政府反而對他們一再寬限,放任老住戶被惡劣手段逼遷、老建築被商人違規裝修而無所作為

Mark Lay指出,「如果你買下一間老店屋,過去一、兩百年來都有人住在裡面、或許兼做生意,你想驅離他們、全建成新的cafe,這是『變更建築用途』,行政單位應可直接阻止。如此一來就可以遏止咖啡廳、旅館變多」,他強調,一平方英里中有130家咖啡廳實在太多了(編按:可以用台北市大稻埕整個區域裡有超過50家咖啡來想像),「長遠來看,當居民離開、市區大多被hotel、cafe取代,遊客將慢慢減少,店家也將無人光顧。」

對於租金管制,他態度保留:「我們都知道檯面下的交易是在馬來西亞常發生的情況:假如租金上限為2000,A和B都想承租,最後可能變成其中一方私下給屋主多500,甚至更高的價錢,檯面上帳目只開2000,造成惡性競爭,更很難控制,直接防止老屋改變用途是更簡單的做法。」

他們一再強調,「這些都不是我們的意見,是明明白白寫在法律、SAP裡的。」

「喬治市古蹟保護行動」(GTHA)其實僅由兩人組成,分別為澳洲籍、現已退休的馬克雷(Mark Lay)及聯合國教科文組織(UNESCO)認證的在地導遊許月清(Joann Khaw)。兩人在PHT擔任志工時相識,後來在臉書上開設「George Town Heirtage Action」社團,經常貼出老建築違建的相關照片,盼從喚起民眾注意開始,關心喬治市古蹟的保存。據他們所說,他們也常將這些照片寄到官方機構,惟大多時候不被回應。

入遺的光環,確實戰前老建築有了不一樣的身分,也讓屋主不再能按照自己意思裝修老屋,保護古蹟這個故事的背後,多了難言之隱。

SAP實行以後,老屋一旦要「重新翻修」,就必須遵照指示,使用指定的材料及建築方式修改,若要改建,則需建築師向官方單位提呈修建計劃圖,州政府的技術審查小組(Technical Review Panel)將會到場逐一查核批准。惟在SAP憲報以前違規的老屋,也不會被下令拆除或改建。

負責建築部分的Hijas表示,審核的標準因應建築的用途、負重與安全性等考量而各有彈性,「像我們的辦公室也是戰前建築,因為這裡平時沒有太多人,所以我們翻修時依然重建了木梯;有一些旅館看起來是木梯,但為了防火,背後其實有用水泥加固。」

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雖然這讓視覺上無法判斷誰違規、誰不再罰則範圍內,但洪敏芝也補充,喬治市許多管理都得「以人為本」,「很多投資者、像我們的爸媽那一輩其實也不太清楚這些,總不能因為他從前把木板裝修成鐵的,就要他拆,這些對屋主來說都是負擔,房子變成世遺區,也沒有先問過屋主同不同意啊。」

從前老屋壞了,隨便拿鐵板修一修就好,現在卻得使用正確的材料,如此一來,漲租成了必然——除了趁旅遊之勢、也因為將來可能的維修費做準備,若有人因而出售吉屋,誰買得起?

「或許就是另一個被貼上邪惡標籤的外國財團吧,」GTWHI文化遺產專員(註)吳欣怡點出,「其實假如沒有迫遷這些問題,從硬體上來看,只有財團有能力把屋子修復的符合所謂的標準。」GTWHI建築環境與監控部門經理Muhammad Hijas:「目前的問題是我們失去了建築內的活動,他們驅逐住了幾十年的舊租戶,這是我們在想辦法處理得更好的部分。」

目前,違規修建將會被罰款,假若屋主受罰後仍屢勸不聽,政府有權拆除之,「只拆除違規的部分,譬如店家招牌掛得太高、或是純水泥的樓梯,被打掉後屋主需要重新提交改建計畫,這有時會耗時數年,如果屋主仍然不願遵守就得結束營業。」

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GTHA:在喬治市,一切都還來得及

2017年3月,政府預計透過郵輪進入檳城的遊客就有1萬7千人之多,擬未來將擴建碼頭以便更多遊客上岸,而碼頭附近的喬治市自然是觀光的首要景點之一。1萬7千名旅客是在地8000人口的兩倍,談及此事Mark Lay感嘆,「交通堵塞、垃圾遍地⋯⋯太難生活了,世遺區應追求的是永續旅遊,城市的容量也必須被考慮。」他舉例,早期的西班牙巴塞隆納居民也會認為旅遊業將帶來經濟發展,提升就業機會跟商機,一切都很美好。但今天,當地居民高喊「旅客回家(Tourists Go Home)」但,一切都為時已晚了。

「但在喬治市,一切都還來得及,UNESCO認定的三個條件——歷史、建築、活文化遺產,在喬治市都還存在。我們擔心的是現在不開始管理,五年後我們會慢慢看見惡果,那就太遲了。」

他一再強調,自由市場在世遺區裡並不適用,「管理並非阻止發展,而是限制發展項目。發展可以在檳城的其他地方,不一定得在這一平方英里內」。

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大部分老建築高度約為2至3層樓。不寬的門、狹長的內部空間——有天井、有中庭,古早時期有利於大戶人家居住,卻未必符合現代人的需求。

延伸閱讀:世界遺產,是誰的遺產:檳城喬治市的考驗之路(下)

註:之前誤植為行政助理,特此更正。

核稿編輯:楊之瑜