不完美的總統制:高度中央集權,掙扎於傳統邊緣的現代制度

不完美的總統制:高度中央集權,掙扎於傳統邊緣的現代制度
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我們想讓你知道的是

過去君主制遭到抨擊甚至被認為應徹底拋棄的理由,主要雖因為高度集權所帶來的濃厚「人治」色彩是不利於政治理性的,類似現象其實在總統制國家中不勝枚舉。

文:蔡東杰

在人類歷史當中,制度發展既非單選題,也不可能是一條單行道。

不僅同一個國家,可能因為不同時期的需求而選擇了不同的制度,在任何一個固定時期中,亦必然同時存在許多國家各自選擇不同制度模式的事實,甚至還可同時參酌不同制度特色來形塑專屬自己的設計。這充分說明了,即便存在所謂思想主流,人類的想法還是有無法遏抑、自由馳騁的想像空間。

民主制度沒啥稀奇,基本上就兩大類:內閣制與總統制。

大體來說,制衡(check and balance)是設計關鍵所在,但相對於內閣制透過「行政與立法合一」(主要行政官員都由國會議員來兼任),同時讓立法與行政機關間相互牽制(透過不信任投票與解散國會的對立設計)來滿足前述目標,總統制國家則堅持「三權分立」(行政與立法人員完全分離,同時與司法機關形成三邊彼此監督)架構,以互不干預的分割權力方式,來達到制衡目的。

儘管如此,不能不注意的是:首先,制度設計既然來自於人類對於社會環境問題與需要的回應,一旦環境內涵出現變遷,制度當然會也應該跟著變化;其次,正所謂「制度是死的,但操作制度的人都是活的」,這句話的意思是,無論出自邪念或善意,任何活生生的人都很難死板板地就跟著制度設計走,由此,也為制度發展投下一個永恆的變數,從而導致「制度悲劇」的結果。

接著前一段落末尾的話頭,我們不妨先從總統制出發來討論。

一般來說,總統制受到批判的第一個問題,通常集中在「時間僵化性」問題上,也就是儘管大多數總統制國家憲法都有彈劾總統的規定,但是,除非存在非常重大且顯著的理由(例如觸犯內亂或外患罪,事實上出現可能性幾乎微乎其微),否則並不能因為一般性的政治原因(例如行政效率不彰、無法滿足社會需求,或犯了民法或刑法上的罪責)就直接加以撤職,無論他的民意支持度有多麼地低。事實是,總統制國家元首遭彈劾去職的例子在歷史上的確寥寥可數,例如在美國便一次也沒有出現過。

一八六五年,眾議院曾因約翰遜總統有蔑視法律的嫌疑而通過十一項彈劾罪狀,最後仍遭參議院否決;一九七二年,尼克森總統因為「水門事件」遭眾議院司法委員會調查,隨後提出包括濫用權力與妨害司法等三項彈劾罪狀,結果尼克森雖立即宣告辭職下台,但因這項行動是在眾議院表決之前,並不能算是完整的彈劾結果;接著在一九九八年,眾議院雖以作偽證與妨害司法為由通過對於柯林頓總統的彈劾案,不過在參議院於翌年進行的表決中,仍舊沒有通過這項提議;最近的一次個案,則是美國眾議院紀律委員會在二〇一四年以推動醫保法有行政越權疑慮為由,對歐巴馬總統提起的「濫權」訴訟,最後當然也不了了之。

由此可見,想彈劾一位失職或不受歡迎的總統是多麼不容易。

反過來說,即便總統獲得民意輿論的高度支持,而且深具執政能力,通常也因為連任限制而必須按照時間卸下職務。這也是民主理論家面對終身制時的最大掙扎,因為硬把一位有能力的人換掉,然後替上一個次佳者,怎麼說都不理性;更甚者,如同「百年樹人」般,許多政策都需要相當時日才能被真正逐步落實,但「延續政策」看來並非任何總統的優先選項,誰會將轉眼即逝的短短任期,拿來為前任作嫁呢?更「理性」的選項,當然是假裝沒看見或根本否定前任者作為,走自己的路去另起爐灶,結果讓許多不錯的政策只能如爛尾樓般無人收場。

於此同時,總統在作政策規畫時,也往往相當短視地以任期長短作為時間前提,誰管在自己卸任後,國家未來將如何發展呢?而且正如若干學者所指出,無論不同總統制國家有著何種的連任限制,國家元首在任期終了前夕都會出現「跛鴨」現象,由於對立法部門制衡功能明顯遞減,這也讓國會毫無顧忌地跟行政部門進行對立。

第二個被批判的則是「公然政治分贓」問題。

由於當選總統者,無論如何只能有一個人,這讓「贏者全得」(winner-take-all)邏輯成為總統制國家的基本共通特質。且不論其權力壟斷暗示,由於為求勝選就必須拼命進行政治結盟,但結盟必帶有選後進行利益回饋的「期約」性質,結果自然提高了政治分贓的可能性,這也是美國傳統所謂「肉桶政治」(pork barrel)的真實寫照。如同參議員馬西(William Marcy)在一八二三年公然喊出:「贓物是屬於勝利者的!」一八二九年當選美國第七任總統的傑克森(Andrew Jackson)更因為大量撤換聯邦官員,代之以自己的支持者和朋友,從而奠下分贓制度(spoils system)的習慣基礎。

儘管一八八三年的彭德爾頓法案,試圖建立新的「文官中立」原則後,大量事務官員確實因此免受總統更迭波及,但是隨著聯邦政府官員規模從一七九〇年僅三百多人、一八〇一年二千一百人、一九〇〇年二十萬人、一九三〇年五十八萬人、一九五〇年代後一舉突破二百萬大關、二〇〇〇年以來則維持在三百萬上下看來,總統還是擁有非常廣泛、龐大的職務酬庸空間,做為政治交易的籌碼。

第三是「虛偽多數性」的問題。

不僅前述分贓慣例,經常使弱勢邊緣團體由於力量不足,缺乏結盟價值,只能「被象徵性地代表」,事實是永遠遭到忽略或成為被犧牲者;更重要的,無論是一次決勝負的相對多數制度(誰得票多,誰就當選),還是刻意營造過半數態勢的兩輪投票制,在計算投票人口、投票率並扣除掉反對票之後,絕大多數最後當選總統的人,其實都不過是全體人口中「實質上的政治少數」。更何況西方民主國家的投票率,自一九六〇年代起便明顯下降,歐洲國會選舉平均還可上看八十%,美國國會和總統選舉則分別僅約五十五%和五十到五十五%之間,但實際上更低,因為在美國若沒有完成選民註冊就無法投票,而註冊率大致約六十%左右,三下五除二的結果,總統還能真拿多少票呢?在此情況下,由於執政者沒有真正的「多數」可以依仗,反對者亦永遠「可自以為屬於多數一方」,政治分裂與政黨對峙也就成為幾乎無法避免的結果。

對總統制的第四個批評,集中在其「雙重正當性」問題上。

所謂正當性(legitimacy),指的是政府統治必須被人民視為合理和符合道義的,在民主邏輯中,則至少意指「必須被人民所選出」。一個其實蠻無聊卻常引發口水戰的問題,是正當性的「多寡」與「新舊」,前者有時暗示「到底得多少票」,後者則意指「什麼時候投的票」。

至於所謂雙重正當性的意思是,由於分別代表立法與行政部門的國會和總統,都是由人民直接投票選舉出來的,理所當然都會自稱「代表民意」,也就是都從人民身上直接獲得行使政治權力的委任授權。儘管總統因前述「贏者全得」原則的關係,相對於國會內部常見的政黨分裂對立,他通常會自稱能代表「全部」而非「部分」的民意,並藉此塑造自己在政治階層中的最高地位,但是,一方面因為總統所屬的政黨未必同時是國會中的多數黨,前述時間僵化性所必然帶來的跛鴨現象,再加上國會選舉經常並非和總統選舉同步進行(甚至部分國家還有定期進行部分改選的設計),這使得國會有機會聲稱代表了「最新民意」,以對抗總統所擁有之「全部但略為過時的民意」,結果既都會促使產生弱化行政部門的現象,同時也增加了國會對抗總統的機會。

最後,「威權傾向性」則是總統制遭受批評的第五個理由。

無論由贏者全得原則形塑出來的多數領袖,是多麼地虛偽與不真實,任期長短的僵化規定亦明顯限制了總統的權力,至於國會也往往可「挾新民意以自重」來對抗行政部門,不過,從政治心理學與當代媒體革命角度來看,由於總統身為「孤家寡人」帶來的高度媒體聚焦效果,進而擁有的政治影響力,仍是國會(通常由數百人組成)所萬萬不及的,更別說民主不過是件「政治新鮮事」,去古未遠的結果既使君權觀念殘存,甚至多數民主國家人民也不排除將總統與君王類比,這些都讓總統取得難以制衡且不成比例的潛在最高地位。

總而言之,我們或許可用「迄今仍掙扎於傳統邊緣的現代制度」來形容總統制的設計。其原因在於,儘管這種制度設計在人類政治史上,的確是一個富有現代意義的新東西(畢竟它是由美國在十八世紀末才發明的,在此之前並無可類比的個案),但其高度中央集權的特徵,基本上與過去長期存在的君主體制幾乎沒有兩樣。過去君主制遭到抨擊甚至被認為應徹底拋棄的理由,主要雖因為高度集權所帶來的濃厚「人治」色彩是不利於政治理性的,類似現象其實在總統制國家中不勝枚舉。更何況,根據當前社會環境與發展潮流,總統的政治地位和威權色彩還有不斷被加強的傾向。

由此,若說總統制走的其實是「復古」的回頭路,未必沒有道理。

相關書摘 ►民主的缺陷,來自人性的缺陷——從群眾的反叛到菁英的反叛

書籍介紹

本文摘錄自《蹣跚走來的民主:歐洲歷史中的非主流制度與現代普世價值》,暖暖書屋出版

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作者:蔡東杰

當我們身處在民主制度下的社會中,特別是在當前網際網路盛行的時代,言論自由、定期選舉投票、民意代表、媒體監督、權力制衡……等等這些朗朗上口,天天在談的東西,一切都是那麼的理所當然、習以為常。但是,「民主」這東西是本來就有的嗎?

當我們在電視政論節目、各類評論文章、街談巷議中總是聽到:總統制比較適合我們、內閣制比較權責相符、總統制是贏者全拿、內閣制容易造成政局動盪……,如果民主是普世價值、民主是最好的選項,那麼為什麼現實世界中仍然充斥著各種不滿?

在這個聲稱「自由至上」的時代中,最不自由的事情,莫過於「不能民主地去談論甚或質疑民主」吧。

面對這個嚴酷又真確的思想現實,本書試圖冒險犯難地去追溯一段看似漫長實則有限的歷史,爬梳幾百年來歐洲乃至全球的政治史,重新檢視那些總被認為是天經地義、自古皆然、但不過是一連串理性選擇結果的制度演進歷程,由此幫助讀者在瀏覽「民主的上半生」之餘,一方面有機會反思現在,還能更大膽前瞻地放眼未來。

蔡東杰 蹣跚走來的民主:歐洲歷史中的非主流制度與現代普世價值 立體書封
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