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不完美中蘊含的優勢——50年來,東協模式帶來的奇蹟

不完美中蘊含的優勢——50年來,東協模式帶來的奇蹟
2009年於泰國舉行的第四屆東亞高峰會。|Photo Credit: Abhisit Vejjajiva @ Flickr CC BY 2.0

我們想讓你知道的是

今年是東南亞國家協會成立50週年,其實東協一開始是由差異甚巨的國家組成的反共團體,如今成為世界上最成功的區域組織之一,究竟是什麼讓東協地區在50年來都能維持穩定區域和平?

文:Tidus Lin(南洋誌

東南亞國家協會(the Association of Southeast Asian Nations,以下簡稱「東協」)今年歡渡成立50週年。

回顧東協成立之初,當年國際社會並未看好這個由印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡及泰國五個文化、語言、歷史、宗教相異的創始會員國,在被稱為「亞洲巴爾幹半島」的東南亞所創立之反共組織。如今,東協不僅成為世界上最成功的區域組織之一,東協經濟共同體(AEC)更是全世界第七大經濟體,促使會員國間長達50年的和平與繁榮。

誠如馬凱碩(Kishore Mahbubani)與孫合記(Jeffery Sng)所著的《解讀東協》之英文書名一樣,這樣的成就可謂「東協奇蹟」(the ASEAN Miracle)。

東協的成就不僅在於其為會員國帶來50年的和平,並改善東南亞地區六億多人口的生活水準,更重要的是,它成為一個各國參與東南亞地區事務的樞紐(hub)。利用各種官方、非官方會談與場合,東協創造了一個不構成威脅、中立且值得信賴的政治平台。透過如東協區域論壇(ASEAN Regional Forum)、東亞高峰會(East Asia Summit)等領袖會議,讓各國得以透過對話的方式,避免衝突的惡化。

如此豐碩的成果固然有其地緣政治背景且帶有些許的運氣成份,更不可忽略的是,1976年提出的《東南亞友好合作條約》(Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia,以下簡稱TAC)及所謂「東協模式」(the ASEAN Way)所建立的一套原則模式,促使東協各國得以屏除彼此間的差異、衝突與利益盤算,成就今日東協之成果。

Photo Credit: U.S. Embassy, Jakarta @ Flickr CC BY 2.0
前美國國務卿希拉蕊2012年9月訪問時任東協秘書處秘書長Surin Pitsuwan。

《東南亞友好合作條約》

TAC是由東協會員國在1976年,於印尼峇里島所舉行的第一次首腦會議上簽署,後來在1987年,東協修改TAC內容,邀請東南亞地區以外國家加入,以促成東南亞地區的和平、繁榮與安全。目前除了東協會員國外,中國、日本、南北韓、歐盟、美國、俄羅斯、印度、巴基斯坦、澳洲等國,都是TAC的締約國。TAC當中揭櫫了六大原則,包括:

  • 相互尊重彼此的主權、獨立、平等、領土完整性及國家認同;
  • 各國擁有免於外來干涉、顛覆及脅迫而存在的權力;
  • 不干預彼此的國內事務;
  • 和平解決歧見或衝突;
  • 放棄使用及威脅使用武力;
  • 彼此間的有效合作。

不僅東協會員國及TAC締約國必須遵守這六項原則,這些原則也被加諸在以東協為主體的各種會議當中,成為最基本的指導原則。

雖然這六大原則乍看之下跟其他多邊組織的基本原則無所差異,不過,東協所提出的TAC關鍵點就在其嚴守「內政不干涉」原則。TAC第十一條明訂,「締約國應基於各自的理念與期望,免於外來干涉及內部顛覆行為,努力強化各自在政治、經濟、社會文化及安全領域的發展,以維護各自的國家認同。」

與歐盟明白要求必須是民主國家的要求與默契上希望是基督教國家才能加入不同,東協尊重各國在政治、經濟、文化體制上的差異性,不干涉各國的內部事務發展,並願意團結一致捍衛東協的總體性。

根據美國研究東南亞權威學者Armitav Acharya的研究,東協的內政不干涉在操作上包括四個面向:

  • 禁止對會員國政府對待人民的行動進行批評,包括違反人權的行動在內,亦禁止將國內政治體系和政府風格作為決定東協會員國資格的基礎;
  • 批評被認為觸犯內政不干涉原則的行為;
  • 禁止認可、庇護,或以其他形式支持任何試圖破壞或推翻鄰國政府的反叛組織;
  • 對會員國所進行的反顛覆性和反破壞性行動,提供政治支持與物資援助。

這並非代表會員國完全對鄰國內部的狀態漠不關心或嚴守中立,任何有分離主義傾向、赤化或危害區域穩定的他國事務,東協會員國仍會採取一定的行動。像泰國就曾允許馬來西亞越過國境搜捕共產主義份子,也在緬甸、寮國、柬埔寨加入東協以後,減少對過去曾在其境內尋求庇護的分離主義份子的默認。

「東協模式」

另一個得以讓具有高度歧異性的各國在東協旗幟下合作的重要因素,就是所謂的「東協模式」。雖然對於東協模式具體的內涵沒有明確的定義,不過一般認為是一個「偏好非正式制度」及「協調一致」的決策過程。

東協在創立的前25年間,僅舉行過四次高峰會。目前雖然每年都會舉行各種大大小小的高峰會、部長級會議等,但是各種非正式的高層會議、智庫間的二軌外交,以及社會不同領域的交流更是東協最重要的發動機。各國領導人透過頻繁會面所建立的交情與信任,更往往遭到西方學者忽略。這樣的交情不僅促成會員國同儕間的發展競爭壓力,同時促成會員國之間的向心力。

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Photo Credit: Ministerie van Buitenlandse Zaken @ Flickr CC BY 2.0
ASEAN Business Dialogue

雖然東協對大國採取等距與和另外一個成功的區域性多邊組織歐盟相比,東協擁有權力不大、人員編制少、年度預算低的秘書處,每年輪值主席國的影響力反而大於秘書處。東協也並未如歐盟一樣,制定各種限縮會員國主權的法令規定,東協大部份的合作計畫都是靠會員國的主動參與配合完成的。2016年1月1日成立的東協經濟共同體,也並未規劃走歐盟深度整合的關稅同盟及金融貨幣整合路線,而是以移除非關稅障礙、加強服務業及投資自由化為主要目標,同時允許越南、寮國、柬埔寨及緬甸等經濟後進國家,可延緩至2018年才廢除其關稅壁壘。

東協模式的另外一個要素便是「協調」(musyawarah)與「一致」(mufakat)。「協調」指的是一種過程導向的討論,重點是讓各方在舒適且非敵對的環境下各自發表意見,進行非正式的充份討論,這樣的過程排除了多數國家將自己的意見強加在少數國家的可能。

東協模式下的「一致」並非會員國間的「意見一致」(unanimity),而是指成員間達到一個「共識」(consensus)。在此概念下,會員國之間盡量避免去討論會員國間針鋒相對的議題,而從較容易達成共識的領域開始合作起。就算是討論出來的結論令部份會員國不滿意時,由於在討論及決策的過程中,其基本利益並未被其他國家所忽視,因此不滿意者仍能接受,並保留未來參與的權利。