如果加泰隆尼亞真的獨立了

如果加泰隆尼亞真的獨立了
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

要順利成為獨立國家的另一個重要前提,就是得到他人的「承認」。而這點應該是加泰隆尼亞獨立會遇到的最大考驗。

「你是否贊成加泰隆尼亞以共和國的形式成為獨立國家嗎?」今年10月1日,位在西班牙的加泰隆尼亞自治區下著大雨,228萬人在警察的棍棒、拳頭下回答了這道題目,其中92%、約204萬人的答案是「贊成」。

開票結果出爐後,自治政府主席普伊格蒙特(Carles Puigdemont)宣布,加泰隆尼亞已獲得獨立的權利,並於當地時間10月10日在議會發表重要演說,外界一般預期這就是一場「獨立宣言」。但普伊格蒙特的講稿措辭含糊,只提到「加泰隆尼亞已贏得獨立的權利」,卻又接著說「要展開與西班牙政府的談判。」

普伊格蒙特在獨立的關鍵時刻踩剎車,除了投票期間西班牙警力的粗暴行為、中央政府強硬的態度之外,還有什麼原因呢?假如加泰隆尼亞真的不顧一切獨立建國,會面對到哪些挑戰?

政府體系:警察、公務員都是西班牙出的錢

就在公投倒數十天的9月20日,西班牙政府派出國民警衛隊(Guardia Civil)和國家警察(Cuerpo Nacional de Policía)約16,000人進駐加泰隆尼亞,還陸續逮捕加泰隆尼亞的地方領袖,誓言絕不讓公投順利進行。公投日當天,有許多西班牙警衛隊佔領投票所、對選民拳腳相向的影片曝光,比利時首相第一時間也譴責西班牙政府的行為,引起國際關注。

除了國民警衛隊和國家警察,中央政府其實還通知加泰隆尼亞當地的自治警隊(Mossos d'Esquadra)參與維安工作。雖然沒有和西班牙政府對立,但自治警隊的態度卻十分消極。

實際上,加泰隆尼亞自治警隊的組成,是依據自治章程所擬定,雖然是由加泰隆尼亞自治政府組建,但薪水卻是西班牙中央政府支付。這個規模約17,000人的地方治安維護者,每年的薪資預算大約是7.2億歐元,若加泰隆尼亞獨立,這筆錢就得自己想辦法。

這點也是自治警隊尷尬的地方,即使在情感、血緣上是加泰隆尼亞人並支持獨立,但礙於公務體系的歸屬與合法性,不敢違抗中央政府的命令。萬一領不到薪水又被西班牙政府告上法院,那該怎麼辦?

所以在國家警察和國民警衛隊阻礙選民時,自治警隊沒有出手保護加泰隆尼亞人,反而是沒有武裝力量、由自治政府完全管轄支薪的消防隊員站在民眾面前。

不僅是自治警隊,加泰隆尼亞當地的公務員也身陷相同的處境。加泰隆尼亞地區的公務員公會主席埃斯坎尼亞(Joan Escanilla)就說:「我支持加泰隆尼亞獨立,但我不會拿薪水冒險。」

如果加泰隆尼亞真的獨立了,馬上要承接自治警隊和公務員的薪資,且重點是這群人不見得會願意在法律上挑戰西班牙政府,畢竟口袋的薪水是西班牙政府出的,會不會跟著加泰隆尼亞獨立還很難說。

如此一來,加泰隆尼亞社會安全網會因為警力而出現空窗,公部門的運作也勢必會受到影響。建國後要成立很多政府單位,沒有健全的公務體系,根本無法讓國家機器運轉。

國防武力:沒自己的軍隊,養士兵的代價又高

加泰隆尼亞還有一個非常棘手的問題,就是不具備作為獨立國家該有的自衛武力。依照現行的自治章程,加泰隆尼亞能稱得上有武裝力量的單位,就是自治警隊,但這支警隊的掌控權,實際上卻是付薪水的西班牙政府。

再者,加泰隆尼亞雖然看得到國民警衛隊和國家警察,但這兩套維安體系是依據《西班牙憲法》所設立,也聽命於西班牙內政部與國防部,自然不會效命於想違抗《西班牙憲法》追求獨立的加泰隆尼亞。

如果加泰隆尼亞真的獨立了,西班牙派出軍隊「防止國家分裂」,加泰隆尼亞任何反擊的能力都沒有。

作為一個主權獨立的陸地國家,加泰隆尼亞不太可能比照馬紹爾群島(Marshall Islands)的例子,與其他國家建立「自由聯繫邦」(Free Association)的關係,把外交與國防權交給一個強國管理,原因有兩個:首先,沒有國家承認加泰隆尼亞獨立,也就沒有人能提供軍事保護。再者,加泰隆尼亞不像馬紹爾群島位在太平洋中央,隨時有可能面對西班牙的武力威脅,這樣並不符合國防需求。

以西班牙和歐盟多數國家都參與的北大西洋公約組織來說,各成員國平均的國防開支約佔總GDP的2%,加泰隆尼亞2016年的GDP有2,236億歐元,粗估加泰隆尼亞獨立後,在國防上就得花44.72億歐元。

雖然2%看起來不多,但這對加泰隆尼亞也不是一筆小數目,且還不包含其他公共開支、債務和經濟波動對GDP的影響。

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外交空間:沒人承認,什麼也做不了

如果加泰隆尼亞真的獨立了,最大考驗的考驗可能就是否能得到他國(朋友)的承認?這也是要順利成為獨立國家的另一個重要前提。

加泰隆尼亞自治政府一直希望能加入歐盟,因為歐盟國家佔加泰隆尼亞貿易出口量的2/3,若無法打入歐洲單一市場,代表要比照外國貿易課稅,對加泰隆尼亞的貨物流通就會造成影響。

不過歐盟各國已表明不會支持加泰隆尼亞的獨立行動,偏偏加入歐盟的審查門檻,必須獲得「全體會員國」的同意才可以。由於歐盟規定,若有地區自歐盟會員國之下獨立,不代表可自動獲得會員國資格,還是要從頭開始入會申請。2014年蘇格蘭(Scotland)獨立公投時,歐盟就用這點來「勸阻」蘇格蘭不要輕易獨立。

先不談其他反對加泰隆尼亞獨立的國家,光是西班牙這關就過不了,西班牙只要在審核時投下反對票,加泰隆尼亞就不可能加入歐盟。

歐盟不願接受加泰隆尼亞還有一個原因,主要是害怕西班牙經濟,一旦少了加泰隆尼亞所貢獻的20.1%GDP,恐怕在經濟上會造成波動,歐盟不會希望重演2009至2010年拿出2,400億歐元拯救希臘的戲碼。

放眼望去,英國蘇格蘭、西班牙巴斯克(Basque)、法國科西嘉(Corsica),這些歐洲存在的分離主義都沒有成為獨立國家,即使能隔空喊話給予精神支持,但實際上加泰隆尼亞在國際上找不到任何處境相同的「家人」。

英國《衛報》的評論則指出,歐盟長期以來都沒有建立一套機制去處理會員國內部的分離意識,導致加泰隆尼亞的僵局變成今天的局面,難以圓滿化解。

經濟自主:沒有歐元,還欠了很多債

另一項很實際的經濟問題,就是獨立後要用什麼貨幣。一直想積極和歐洲維持互動關係的加泰隆尼亞,自然會希望能使用歐洲流通最廣的歐元,但是歐盟已經明確表示,要加入歐元區也得重新談判,不是想用就能用。

那在獨立後到歐元談判結果出爐前,加泰隆尼亞要用什麼貨幣?西班牙本來就是用歐元,代表加泰隆尼亞除了自己設立中央銀行、發行自己的貨幣之外,沒有別的路可以選。倫敦貝倫堡銀行(Berenberg Bank)經濟學家指出:「目前看不出加泰隆尼亞有什麼實際可行的作法,以成為歐盟內的獨立國家。」

歐元的主管單位是歐洲央行,若加泰隆尼亞獨立而離開歐元區,代表當地將失去歐洲央行的保護。歐債危機期間,歐洲央行給予西班牙不少協助,以今年的數字來說,歐洲央行持有西班牙債券1,750億歐元,是西班牙第四大債權國,若沒有這個保護傘,市場投資人與企業的風險評估會加大,將對加泰隆尼亞經濟造成衝擊。

例如在公投前夕,加泰隆尼亞的兩大金融龍頭:凱克薩(CaixaBank)與薩瓦德爾(Sabadell)兩家銀行紛紛表示,將把公司所在地從加泰隆尼亞「遷回西班牙」,以避免當地獨立,衝擊銀行的資產周轉。

如果加泰隆尼亞真的獨立了,在失去了歐洲央行與歐元的保障下,企業出走的例子只會越來越多,對加泰隆尼亞的經濟打擊更大。

喔對了,加泰隆尼亞還有一項最嚴重的問題,就是龐大的債務。雖然加泰隆尼亞賺很多錢,是西班牙貢獻最高GDP的地區,加泰隆尼亞也欠了中央許多債務,如同有錢人會需要跟銀行貸款做周轉、買賣一樣。

加泰隆尼亞截至今年3月,積欠西班牙政府754億歐元債務,這與解決歐債危機成立的700億歐元緊急基金規模相當,這筆用來解決全歐債務的金額,如今是一個加泰隆尼亞的債務規模。

如果加泰隆尼亞真的獨立了,西班牙會不會立刻追討這筆錢呢?再加上還得應付國防、公務體系、貨幣的種種支出,加泰隆尼亞能否負擔?

上述的數字,還是在現有的經濟數據下計算的結果,當加泰隆尼亞獨立後,財政收入和經濟表現也會有所影響。

西班牙經濟部就估計,獨立的加泰隆尼亞,GDP會比現在減少25%至30%,失業率也會增加一倍,屆時的困境只會比現在想像的還嚴重。以2016年加泰隆尼亞2,236億歐元的GDP來算,減少30%為1565億歐元,對比754億歐元的債務,等於賺的錢有一半要拿去還債。

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獨立尚未成功,加泰如何努力?

縱使在公投結束後,西班牙在野的社會工人黨和執政黨表示願意「修憲」來解決加泰隆尼亞問題。社會工人黨黨魁桑切斯(Pedro Sanchez)表示,「修憲是為了讓加泰隆尼亞留下來,而非離開」,若照此來看,西班牙有改為「聯邦制」、賦予地方更大自治權限的想法。

然而,今(19)日最新的消息指出,西班牙政府因為遲遲等不到加泰隆尼亞撤銷公投結果,宣布要在21日動用《西班牙憲法》155條,取消加泰隆尼亞自治權。想和中央政府對話的加泰隆尼亞自治政府主席普伊格蒙特表示,中央只單方面要求他取消獨立,卻不願意展開對話,那只好將獨立案送到議會,逕自宣布獨立。

目前看來,雙方態度都很強硬,尤其西班牙政府並沒有妥協的意思,若加泰隆尼亞真的選擇獨立、西班牙政府撤銷自治權,將會是西班牙憲政的一大危機。同時,不能排除中央政府進一步援引《西班牙憲法》116條,宣布國家進入「圍困狀態」(estado de sitio ),派出軍隊和警衛隊接管加泰隆尼亞,與「戒嚴」非常接近。

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核稿編輯:羊正鈺


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