什麼是環評？分析在全世界開枝散葉的「環境影響評估」制度

文：林柏辰，杜蘭法學院能源環境法碩士（Energy & Environmental LLM,TU）

什麼是環評？

環境保護議題，從上個世紀至今，開始引領公眾討論的目光。許多環保運動與相關思潮接續展開，例如Rachel Carson在1962年出版的《寂靜的春天》，以及格羅・哈萊姆・布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland）在1987年於聯合國大會中提出的《我們共同的未來》（Our Common Future）提出了「永續發展」（Sustainable Development）的概念。所謂「永續發展」，從東方儒家文化以觀，論語中有倡導「釣而不綱，弋不射宿。」孟子也曾提出「不違農時，穀不可勝食也；數罟不入洿池，魚鱉不可勝食也；斧斤以時入山林，材木不可勝用也。」的類似主張。

在各國環境法體系中，值得一提的是源自於美國，卻在世界各國開花結果的「環境影響評估」制度（Environment Impact Assessment，常簡稱作EIA）。法律規範常有不同區域、國家互相模仿、移植或繼受的現象。環評從美國內國法為始，演化至其他國家不同的環境法規樣貌，甚至於國際法上的規範亦受其影響，並非只有台灣學習這種制度而已。然而，我國的環評法規在近年來爭議頗多，從亞泥案，到之前的中科三、四期和美麗灣等案，進而推動近來一系列的環評修法討論。

尤其以台灣的人口密度來說，人民和環境間更是唇亡齒寒的關係，環境成本更顯貴重。從我國的定義來看，根據環境影響評估法第4條，所謂環境影響評估係為了「開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」

本文的目的，在於給讀者對於環評制度一個概括的基本認識，以利於有興趣的讀者日後進一步的了解與思考。

國際法下的環境影響評估義務

在2010年國際法院判決「烏拉圭紙漿廠案」（Pulp Mills on the River Uruguay；Argentina v. Uruguay，2010）中，對於國際間的跨國汙染爭端，認定國家在進行有危害林國的環境衝擊行為時，必須負有實施環境影響評估（EIA）的國際法義務，環境影響評估於是在跨國環境爭議下被國際法院認定為是有拘束力的國際習慣法（Customary International Law），其中包含行為國的勘查義務與資訊告知義務。

在國際條約中，不少是有明文規範上述環評義務的全球性公約或區域協議，例如：跨國環境影響評估公約（Espoo Convention）、 德黑蘭公約（the Tehran Convention）和北美環境合作協定（North American Agreement on Environmental Cooperation）。

就和台灣關係甚大的國際海洋法公約（UNCLOS）來說，海洋法公約第206條亦規定開發國應以現行科學方法觀測、衡量、分析其開發行為對於海洋環境的風險或汙染，並對其開發行為的監管負其責任。

不同的規範下，環評會有不同的表現形式。但總體來說，環評的一般架構基本上有：

1. 篩選（screening）
2. 範圍界定（scoping）
3. 衝擊分析與報告準備（impact analysis and report preparation）
4. 公共與機關參與（public and agency participation）
5. 最終決策（final decision）
6. 後續追蹤（follow up）

美國法下的環境影響評估

1969年制定，於1970年美國總統尼克森簽署了《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act，簡稱作NEPA），自此開啟了美國的環保黃金十年。美國的環保法令繁多，近年來相關細節法令數量，甚至已超越稅法部門，為了因應行政管制，許多公司都設立有因應的法律部門。除了NEPA之外，還有如《清潔空氣法》（Clean Air Act）和《聯邦水汙染法》（Clean Water Act）等等。其中發明了環境影響評估的法源，便是前述的《國家環境政策法》（NEPA）。

《國家環境政策法》有環境法的大憲章（Magna Carta）之稱，在美國之後，其他國家亦紛紛引進，並且建立起各自的環評模式。美國的環評規定在《國家環境政策法》第102條中，對於「具顯著影響人類環境品質的立法計畫和其他聯邦主要行為」，聯邦機關必須進行通盤的評估。《國家環境政策法》是一部聯邦法，管轄聯邦事務，但許多州法也依循該法而衍生各州的環評細節州法規。

《國家環境政策法》要求機關先進行初步環境評估（Environmental Assessment，簡稱EA），檢驗該行為對於環境是否有顯著風險（Significant Risk），如果確實有顯著風險，則必須進一步作成環境影響說明書。美國法院對於環評案件的爭議，包括「聯邦主要行為」的認定，何謂聯邦行為？是否屬於主要行為？說明書考慮的因素是否完備？替代方案的範圍為何？成本收益分析是否應納入考量？

值得一提者，為美國的《國家環境政策法》要求的環評合法性並不一定要求具體特定的結果，也就是說並沒有要求該評估必須要對於環境有益到何種實際程度，反而是要求「程序上的正當」為足，只要求機關證明已經對每個必要條件納入考量，並且是經過公共參與後的謹慎決定便可達成合法的基本要求。此外，美國的環評也不要求後續的追蹤。